Il JCPOA e il Memorandum di Islamabad del 2026: vantaggi, svantaggi e rischi giuridico-strategici

Il Memorandum di Islamabad del 2026 è stato paragonato al JCPOA — talvolta come suo successore, talvolta come suo sostituto, talvolta come prova che la diplomazia con l’Iran può funzionare. Il paragone è comprensibile ma fuorviante. I due accordi differiscono per forma giuridica, struttura istituzionale, meccanismi di verifica e ambizione strategica. Capire dove il Memorandum di Islamabad è tecnicamente più solido del JCPOA, e dove resta politicamente più fragile, è essenziale per valutare se potrà reggere.

Differenza strutturale: il JCPOA e il Memorandum di Islamabad non sono lo stesso tipo di accordo

Il JCPOA del 2015 era un accordo tecnico, incentrato sul nucleare, multilaterale. Da un lato l’Iran; dall’altro Cina, Francia, Germania, Russia, Regno Unito, Stati Uniti e Unione europea. Il suo oggetto era essenzialmente la limitazione, la verifica e la trasparenza del programma nucleare iraniano in cambio della sospensione o rimozione di specifiche sanzioni legate al nucleare. Fu successivamente recepito dalla risoluzione 2231 del Consiglio di sicurezza del 20 luglio 2015, che stabilì il quadro per la graduale cessazione delle precedenti sanzioni ONU e per il canale di approvvigionamento.

Il Memorandum di Islamabad del giugno 2026, come emerge dal testo reso disponibile, è un’intesa molto più ampia: cessazione delle ostilità, Libano, blocco navale, Stretto di Hormuz, ritiro delle forze statunitensi, sanzioni, petrolio, beni congelati, ricostruzione economica, dossier nucleare e una futura risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza. Non è, in senso stretto, un “JCPOA 2.0”. È un accordo di de-escalation politico-militare con una componente nucleare, non un accordo nucleare con effetti geopolitici accessori.

Questa distinzione è decisiva. Il JCPOA era più ristretto ma più verificabile.

Il MoU di Islamabad è più ambizioso ma molto più esposto a vaghezza, controversie interpretative e problemi di attuazione.

Tabella comparativa di sintesi

Profilo	JCPOA 2015	Memorandum di Islamabad 2026
Natura	Intesa politico-diplomatica multilaterale sul dossier nucleare	MoU bilaterale preliminare USA-Iran con componenti regionali, militari, economiche e nucleari
Parti centrali	Iran, P5+1/E3+3, UE	Stati Uniti e Iran; il testo coinvolge indirettamente “alleati”, Libano, Oman, Stati costieri del Golfo e partner regionali
Oggetto principale	Limitare il programma nucleare iraniano in cambio dell’alleggerimento delle sanzioni	Porre fine a una guerra, riaprire Hormuz, alleggerire le sanzioni, avviare un accordo definitivo e gestire il programma nucleare
Verifica nucleare	Molto dettagliata, affidata all’AIEA	Prevista, ma ancora generica nel testo: diluizione in situ e supervisione AIEA da definire
Sequenza di benefici e obblighi	L’Iran adotta misure nucleari; l’alleggerimento delle sanzioni segue secondo un calendario	Alcuni benefici economici e navali iniziano immediatamente o quasi; molti obblighi nucleari sono rinviati all’accordo definitivo
Sanzioni	Alleggerimento principalmente di sanzioni legate al nucleare; molte sanzioni non nucleari USA potevano restare in vigore	Impegno molto ampio a porre fine a “tutti i tipi” di sanzioni, incluse primarie, secondarie e ONU
Questione regionale	Quasi esclusa: missili, proxy, Hezbollah, Yemen e Libano non erano integrati	Centrale: cessate il fuoco su tutti i fronti, incluso il Libano; non ingerenza; integrità territoriale
Legalizzazione ONU	La risoluzione 2231 incorporava un quadro di approvazione e attuazione	Il paragrafo 14 prevede una futura risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza
Principale punto di forza	Precisione tecnica e verificabilità	Ampia de-escalation e potenziale stabilizzazione regionale/energetica
Principale punto di debolezza	Clausole di scadenza, esclusione di missili/proxy, vulnerabilità al ritiro USA	Vaghezza, anticipazione delle concessioni, debolezza nucleare immediata, problemi con alleati e diritto interno USA

Vantaggi del JCPOA

Il primo vantaggio del JCPOA era la sua verificabilità tecnica. Il sistema non si basava soltanto su dichiarazioni politiche dell’Iran, ma su limiti quantificabili: livelli di arricchimento, scorte di uranio, numero e tipo di centrifughe, conversione di Fordow, modifiche al reattore di Arak, ispezioni dell’AIEA e monitoraggio della catena di approvvigionamento. Il JCPOA creava un sistema di restrizioni e misure di verifica che coprivano impegni nucleari specifici, mentre i rapporti dell’AIEA dopo il Giorno dell’attuazione documentavano la verifica e il monitoraggio della conformità iraniana.

Un secondo vantaggio era che il JCPOA aumentava il breakout time, ossia il tempo stimato necessario all’Iran per produrre materiale fissile sufficiente per un ordigno nucleare se avesse deciso di violare l’accordo. Sebbene il JCPOA non eliminasse il know-how iraniano, riduceva le scorte, le centrifughe operative e l’arricchimento consentito, creando così un margine temporale utile per il rilevamento, la pressione diplomatica o la reazione internazionale.

Un terzo vantaggio era la struttura multilaterale del JCPOA. Il coinvolgimento dell’UE, della Francia, della Germania, del Regno Unito, della Russia, della Cina e del Consiglio di sicurezza riduceva il rischio che la crisi fosse gestita esclusivamente come questione bilaterale USA-Iran. La risoluzione 2231 conferiva all’accordo un quadro internazionale e un meccanismo per la graduale rimozione delle sanzioni ONU.

Un quarto vantaggio era che il JCPOA era limitato ma realistico. Non pretendeva di risolvere, in un unico testo, il programma missilistico, Hezbollah, la Siria, il Golfo, le rivalità sunniti-sciiti, la sicurezza di Israele o l’ordine regionale. Questa ristrettezza fu criticata, ma era anche un punto di forza negoziale: isolava il dossier nucleare, che era il più urgente dal punto di vista della non proliferazione.

Un quinto vantaggio era che, per l’Iran, il JCPOA offriva una reintegrazione economica selettiva senza una resa formale. Per gli Stati Uniti e gli europei, offriva un controllo sostanziale sul programma nucleare senza guerra. Era dunque un classico compromesso: l’Iran conservava una capacità nucleare civile limitata; l’Occidente otteneva trasparenza e restrizioni.

Svantaggi del JCPOA

Il principale difetto politico del JCPOA era la sua asimmetria temporale. L’Iran riceveva benefici economici e simbolici relativamente presto, mentre alcune restrizioni nucleari erano soggette a date di scadenza, le cosiddette sunset clauses. Per i critici, ciò significava che l’accordo rinviava il problema anziché risolverlo.

Un secondo svantaggio era che il JCPOA non regolava sostanzialmente i missili balistici, i droni o i gruppi armati e la politica regionale dell’Iran. Questa omissione rendeva l’accordo vulnerabile alle critiche degli Stati Uniti, di Israele e dell’Arabia Saudita: l’Iran poteva ottenere l’alleggerimento delle sanzioni continuando attività regionali percepite come destabilizzanti.

Un terzo svantaggio era che il JCPOA aveva una base giuridica fragile nel diritto interno degli Stati Uniti. Non fu approvato come trattato dal Senato americano; fu trattato come un impegno politico. Ciò rese più facile il ritiro del 2018. Come impegno politico e non come trattato giuridicamente vincolante, una parte poteva ritirarsi senza necessariamente violare il diritto internazionale, sebbene le conseguenze politiche fossero sostanziali.

Un quarto svantaggio era che il meccanismo sanzionatorio era complesso e incerto per gli operatori economici europei e asiatici. Anche prima del ritiro degli USA, molte banche e imprese restavano riluttanti a tornare in Iran a causa del rischio di sanzioni secondarie, dell’enforcement dell’OFAC, della compliance bancaria e dell’instabilità politica.

Un quinto svantaggio era che il JCPOA dipendeva dalla fiducia in una netta distinzione tra sanzioni nucleari e non nucleari. Gli Stati Uniti potevano mantenere o introdurre misure relative al terrorismo, ai diritti umani, ai missili o al Corpo dei Guardiani della Rivoluzione islamica. Per Teheran, ciò appariva come una possibile elusione dello spirito dell’accordo; per Washington, era una necessaria riserva di pressione.

Il ritiro degli Stati Uniti dell’8 maggio 2018 confermò la vulnerabilità politica dell’accordo. Il Presidente Trump annunciò la fine della partecipazione americana e la reimposizione delle sanzioni, sostenendo che il JCPOA non proteggeva adeguatamente la sicurezza nazionale degli Stati Uniti, non affrontava la condotta regionale dell’Iran e lasciava aperta una futura via verso capacità nucleari più avanzate.

Vantaggi del Memorandum di Islamabad del 2026

Il primo vantaggio del MoU, se effettivamente attuato, è la cessazione immediata delle ostilità. Il paragrafo 1 è molto più ambizioso del JCPOA: non si limita al dossier nucleare, ma dichiara la fine permanente delle operazioni militari su tutti i fronti, incluso il Libano, e include un impegno a non avviare guerre o operazioni militari l’uno contro l’altro. In termini di jus ad bellum, il testo tenta di trasformare una tregua in un obbligo di non uso della forza e di non aggressione.

Un secondo vantaggio è che il MoU affronta la questione della sicurezza marittima nello Stretto di Hormuz. Si tratta di un punto che il JCPOA non copriva. Dopo mesi di crisi, mine, blocchi o minacce alla navigazione, un impegno a riaprire il traffico commerciale e a consentire il passaggio sicuro può avere effetti immediati sui mercati energetici, sulle assicurazioni marittime, sulle catene di approvvigionamento e sulla stabilità macroeconomica. Fonti pubbliche indicano che la riapertura dello Stretto e del traffico commerciale sono tra i punti centrali dell’intesa.

Un terzo vantaggio è che il MoU offre all’Iran un pacchetto economico molto più consistente rispetto al JCPOA: cessazione delle sanzioni, deroghe per le esportazioni petrolifere, accesso ai beni congelati, licenze per transazioni finanziarie e almeno 300 miliardi di dollari per la ricostruzione e lo sviluppo economico. Per Teheran, ciò rende l’accordo politicamente vendibile: non è solo contenimento nucleare, ma sopravvivenza e reintegrazione economica.

Un quarto vantaggio è che il MoU, a differenza del JCPOA, contiene un principio di non ingerenza e rispetto della sovranità. Il paragrafo 2 usa il linguaggio classico della Carta delle Nazioni Unite: sovranità, integrità territoriale e astensione dall’ingerenza negli affari interni. Per l’Iran, questo è probabilmente centrale: almeno formalmente, riduce la minaccia di cambio di regime o campagne militari preventive.

Un quinto vantaggio è che il MoU prevede un meccanismo esecutivo di monitoraggio e una futura risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza. Se il paragrafo 14 fosse effettivamente attuato attraverso una risoluzione obbligatoria, il futuro accordo potrebbe essere giuridicamente più robusto del JCPOA inteso come mero impegno politico, almeno a livello ONU.

Un sesto vantaggio è che il paragrafo 8 tenta di affrontare il problema nucleare più urgente del 2026: le scorte di uranio arricchito, incluso il materiale ad alto livello di arricchimento. L’Iran aveva accumulato una quantità significativa di uranio arricchito fino al 60 per cento, un livello molto più problematico dei parametri del JCPOA. La diluizione in situ sotto supervisione dell’AIEA costituirebbe, se verificabile, una misura immediata di riduzione del rischio.

Svantaggi e rischi del Memorandum di Islamabad

Il primo problema rilevante è la vaghezza nucleare. Il JCPOA era meticoloso; il MoU, nel testo reso disponibile, è programmatico. Afferma che l’Iran non acquisirà né svilupperà armi nucleari, che il materiale arricchito accumulato sarà affrontato attraverso un meccanismo concordato e che il metodo di base sarà la diluizione in situ sotto supervisione dell’AIEA. Tuttavia, almeno nel testo reso disponibile, non specifica ancora:

• quale quantità di materiale sarà diluita;
• a quale livello di arricchimento;
• secondo quale calendario tecnico;
• con quale forma di accesso dell’AIEA;
• con quali misure relative al contenimento delle centrifughe;
• quale regime si applicherà a Fordow, Natanz, Isfahan o altri siti;
• se all’Iran sarà consentito continuare l’arricchimento;
• quali conseguenze seguiranno in caso di mancata cooperazione.

Questo è il punto più delicato. Il JCPOA riduceva il rischio nucleare attraverso obblighi tecnici già dettagliati. Il MoU rinvia molte delle risposte all’accordo definitivo.

Un secondo problema è che il MoU sembra anticipare i benefici economici prima della piena neutralizzazione del rischio nucleare. I paragrafi 10 e 11 prevedono deroghe per le esportazioni petrolifere e la disponibilità dei beni congelati già nella fase successiva alla firma o all’attuazione del MoU. Per gli oppositori, ciò equivale a dare a Teheran liquidità prima che sia avvenuta una verificata riduzione nucleare. Le critiche pubbliche al MoU si concentrano proprio sul rischio che l’Iran riceva ossigeno economico mantenendo capacità nucleari, missilistiche o proxy.

Un terzo problema è che il paragrafo 7 promette la fine di tutti i tipi di sanzioni, incluse le sanzioni ONU, le misure legate all’AIEA e le sanzioni unilaterali primarie e secondarie degli USA. Ciò è giuridicamente e politicamente molto difficile. Gli Stati Uniti possono rimuovere o sospendere molte misure esecutive, ma alcune sanzioni si basano su legislazione del Congresso; altre dipendono da decisioni dell’ONU; e le risoluzioni del Consiglio dei governatori dell’AIEA non sono semplicemente “sanzioni americane”. Il testo utilizza una formula massimalista che può creare aspettative iraniane irrealistiche.

Un quarto problema è che il MoU coinvolge attori non pienamente controllabili dalle parti. Il paragrafo 1 si riferisce agli “alleati nella guerra in corso” e include il Libano. Hezbollah, Israele, le milizie sciite, i partner regionali arabi e forse altri attori non sono necessariamente parti dirette del MoU. Un impegno USA-Iran a cessare le operazioni “su tutti i fronti” rischia di essere contestato se un attore terzo continua le ostilità o interpreta il testo diversamente. La componente libanese e il ruolo di Hezbollah e Israele sono tra i nodi interpretativi più fragili.

Un sesto problema è che il paragrafo 9 congela lo status quo nucleare in attesa dell’accordo definitivo. Se lo status quo è già molto avanzato, congelarlo può essere insufficiente. L’Iran aveva accumulato uranio arricchito al 60 per cento, e le attività ispettive erano state compromesse a seguito di attacchi e del ritiro degli ispettori per ragioni di sicurezza. In altri termini, un congelamento è utile solo se il punto di partenza è accettabile e pienamente monitorabile. Nel 2026, ciò è molto più problematico di quanto lo fosse nel 2015.

Un ottavo problema è che il MoU può essere vulnerabile dal punto di vista del diritto costituzionale degli Stati Uniti. Un impegno a rimuovere “tutti i tipi” di sanzioni, autorizzare transazioni petrolifere, mobilitare partner regionali per 300 miliardi di dollari e ritirare le forze può richiedere la cooperazione del Congresso, stanziamenti, modifiche legislative o l’uso ripetuto di poteri di deroga. Senza una base congressuale, il rischio di reversibilità resta elevato, come avvenne con il JCPOA.

Dal punto di vista della non proliferazione: il JCPOA è più forte del MoU, almeno per ora

Dal punto di vista strettamente nucleare, il JCPOA era superiore per tre ragioni.

In primo luogo, conteneva limiti numerici e tecnici già negoziati. Il MoU promette un meccanismo futuro.

In secondo luogo, affidava all’AIEA un regime di verifica più strutturato. Nel MoU, l’AIEA è menzionata, ma la sua autorità concreta dipende da ciò che sarà scritto nell’accordo definitivo.

In terzo luogo, il JCPOA riduceva preventivamente capacità e scorte. Il MoU sembra intervenire dopo che la situazione si è deteriorata. Il fatto che il testo faccia riferimento alla diluizione in situ indica che il problema non è più soltanto prevenire l’accumulo, ma gestire materiale già accumulato.

Pertanto, se si valuta soltanto la dimensione nucleare, il JCPOA era un accordo più preciso, più verificabile e più coerente con la logica classica della non proliferazione. Il MoU può diventare migliore solo se l’accordo definitivo includerà obblighi almeno equivalenti o superiori a quelli del JCPOA: pieno accesso dell’AIEA, inventario completo, diluizione verificata, limiti alle centrifughe avanzate, divieto o limite rigoroso all’arricchimento, canale di approvvigionamento, dichiarazioni complete e un meccanismo automatico di ripristino delle sanzioni.

Dal punto di vista regionale-strategico: il MoU è più ambizioso del JCPOA

Il JCPOA non risolveva il problema della sicurezza regionale. Il MoU lo affronta direttamente: guerra, Libano, Stretto di Hormuz, ritiro delle forze, non ingerenza, ricostruzione e fine del blocco navale.

Questo è il suo principale vantaggio. Se funziona, il MoU può produrre benefici che il JCPOA non poteva produrre:

• riduzione immediata del rischio di guerra USA-Iran;
• riapertura di Hormuz;
• riduzione del rischio energetico globale;
• riduzione della pressione sulle rotte commerciali;
• un canale diplomatico diretto USA-Iran;
• futuro coinvolgimento dell’ONU;
• possibile normalizzazione economica condizionata.

Questa ampiezza è anche il suo principale difetto. Più questioni vengono inserite nello stesso accordo, più punti di veto emergono. Il JCPOA poteva fallire sul dossier nucleare o sulle sanzioni; il MoU può fallire sul dossier nucleare, sul Libano, su Hormuz, sui beni congelati, sul petrolio, sul ritiro militare, sui partner regionali, sul Congresso USA, sul Consiglio di sicurezza, su Israele, sull’Oman, sugli Stati del Golfo e sull’AIEA.

Dal punto di vista giuridico: il paragrafo 14 è cruciale

Il paragrafo 14 prevede che l’accordo definitivo debba essere approvato attraverso una risoluzione vincolante del Consiglio di sicurezza. Si tratta probabilmente della clausola giuridica più importante.

Se il Consiglio di sicurezza adottasse una risoluzione chiaramente vincolante ai sensi del Capitolo VII, o almeno utilizzando un linguaggio obbligatorio, l’accordo definitivo potrebbe ottenere uno status giuridico più forte di un semplice MoU bilaterale. Potrebbe:

• vincolare gli Stati membri dell’ONU;
• coordinare la cessazione delle sanzioni ONU;
• creare un meccanismo di verifica;
• stabilire conseguenze per le violazioni;
• ridurre la reversibilità unilaterale.

Tuttavia, una risoluzione ONU non risolverebbe automaticamente tutto. Non può, di per sé, obbligare il Congresso USA ad abrogare la legislazione interna sulle sanzioni, se non creando un conflitto politico e giuridico tra obblighi internazionali e diritto interno. Non può garantire che Israele o Hezbollah accetteranno pienamente l’interpretazione USA-Iran. Non può rendere un accordo nucleare tecnicamente verificabile se l’Iran non concede all’AIEA un accesso fisico, documentale e continuativo.

Il problema della sequenza: chi dà cosa, e quando?

La differenza più sensibile riguarda la sequenza.

Nel JCPOA, la sequenza era: l’Iran attua le misure nucleari; l’AIEA verifica; le sanzioni legate al nucleare sono sospese o rimosse secondo un calendario.

Nel MoU, la sequenza appare più mista e più rischiosa: la cessazione delle ostilità e lo sblocco iniziano immediatamente; l’Iran consente il passaggio marittimo; gli Stati Uniti emettono deroghe petrolifere e rendono disponibili i beni congelati; la questione nucleare sostanziale viene discussa e definita nell’accordo definitivo.

Questa sequenza può essere difesa su basi pragmatiche: senza benefici immediati, l’Iran non accetterebbe una tregua né riaprirebbe Hormuz. Può essere criticata dal punto di vista dell’enforcement: se i benefici arrivano prima della verifica nucleare, la leva occidentale diminuisce.

La sostenibilità del MoU dipende dunque da una clausola di condizionalità molto precisa. Il paragrafo 13 tenta di farlo: i negoziati sull’accordo definitivo iniziano subordinatamente all’avvio e alla continuazione dell’attuazione dei paragrafi 1, 4, 5, 10 e 11. Questa clausola non è sufficiente se non accompagnata da un meccanismo automatico di sospensione dei benefici in caso di violazione.

Cosa dovrebbe contenere l’accordo definitivo per essere migliore del JCPOA

Per superare i limiti del JCPOA senza ereditare le debolezze del MoU, l’accordo definitivo dovrebbe contenere almeno i seguenti elementi.

In primo luogo, un inventario completo e verificato di tutto il materiale nucleare, incluso l’uranio arricchito al 60 e al 20 per cento, l’UF6, l’uranio metallico, le centrifughe avanzate, i componenti e i siti di stoccaggio.

In secondo luogo, una diluizione con parametri numerici: quantità, livello finale di arricchimento, calendario, luogo, procedure di sigillatura, campionamento e sorveglianza continua dell’AIEA.

In terzo luogo, un accesso robusto dell’AIEA, incluso il Protocollo aggiuntivo o un equivalente funzionale, accesso rapido a siti sospetti, telecamere, sigilli, dati storici e catena di approvvigionamento.

In quarto luogo, limiti alle centrifughe avanzate e alla ricerca e sviluppo. Senza questo, ridurre le scorte non basta: l’Iran potrebbe ricostituire rapidamente la capacità.

In quinto luogo, un meccanismo di snapback o reimposizione automatica delle sanzioni in caso di violazione sostanziale, evitando la necessità di un rinnovato consenso politico all’interno del Consiglio di sicurezza per ogni violazione.

In sesto luogo, una sequenza condizionata: le deroghe petrolifere, i beni congelati e i fondi per la ricostruzione dovrebbero essere scaglionati in base alla verifica dell’AIEA e alla conformità marittima/regionale.

In settimo luogo, chiarimenti su Hormuz: nessun pedaggio incompatibile con la libertà di navigazione; nessun riconoscimento di un diritto iraniano di sospendere il transito; coordinamento con l’Oman e l’IMO; garanzie per le navi neutrali.

In ottavo luogo, una clausola regionale verificabile: se il testo include il Libano e i proxy, deve definire chi è vincolato, quali attività sono vietate, come viene monitorata la cessazione delle ostilità e cosa accade in caso di violazioni da parte di attori non statali.

In nono luogo, una base giuridica nel diritto interno USA: senza un certo grado di coinvolgimento del Congresso o stabilizzazione legislativa, il nuovo accordo rischia di subire la stessa sorte del JCPOA.

Valutazione conclusiva

Il JCPOA era tecnicamente solido ma politicamente incompleto. Funzionava bene come strumento di controllo nucleare, ma non risolveva il conflitto strategico tra Iran, Stati Uniti, Israele e partner regionali. Il suo difetto non era tanto una debolezza tecnica immediata, quanto la mancata integrazione dei dossier missilistico, regionale e di sicurezza, combinata con la fragilità della sua base politica negli Stati Uniti.

Il Memorandum di Islamabad è, mi pare, l’opposto: politicamente vasto, tecnicamente ancora debole. Ha il merito di affrontare guerra, Hormuz, sanzioni, ricostruzione e dossier nucleare all’interno dello stesso quadro. Proprio per questo rischia di essere meno controllabile. Il suo successo dipende quasi interamente dall’accordo definitivo: se, entro 60 giorni, verranno fissati obblighi nucleari dettagliati, una sequenza condizionata rigorosa, garanzie dell’AIEA e una risoluzione ONU realmente vincolante, il MoU potrebbe diventare più importante del JCPOA. Se, tuttavia, resterà vago, con benefici economici anticipati e verifica differita, sarà strategicamente più rischioso del JCPOA e giuridicamente più instabile.

La formulazione più chiara, mi pare, è questa: il JCPOA era un buon accordo nucleare ma un cattivo accordo regionale; il Memorandum di Islamabad potrebbe essere un buon accordo di de-escalation regionale, ma per ora è un accordo nucleare insufficiente.