L’Industrial Accelerator Act: l’Europa trasforma gli investimenti esteri in politica industriale

Che cos’è l’IAA

Dopo il Net-Zero Industry Act, il Critical Raw Materials Act e il Chips Act, sarebbe facile archiviare l’Industrial Accelerator Act (IAA, COM(2026) 100 final) come l’ennesima voce di un catalogo già affollato di regolamenti di politica industriale dell’UE. Sarebbe un errore. L’IAA è più ambizioso per portata e più rilevante nella sua struttura rispetto ai predecessori — non da ultimo perché è il primo strumento dell’UE a trattare lo screening degli investimenti esteri come parte integrante della politica industriale, anziché come uno strumento di sicurezza separato.

Il suo obiettivo dichiarato, enunciato all’articolo 1, è sostenere “lo sviluppo, la competitività e la resilienza del settore manifatturiero dell’Unione”, con un obiettivo-titolo all’articolo 2: il settore manifatturiero dovrebbe raggiungere il 20% del PIL dell’UE entro il 2035. Per arrivarci, il Regolamento opera su sei fronti, organizzati in sei Capi:

• Capo I – disposizioni generali, obiettivi e definizioni;
• Capo II – condizioni abilitanti per la produzione industriale e la decarbonizzazione (sportelli unici, procedure di autorizzazione unica, regime accelerato per la decarbonizzazione delle industrie ad alta intensità energetica);
• Capo III – rafforzamento delle catene del valore strategiche attraverso requisiti di origine UE e di basse emissioni di carbonio negli appalti pubblici e nei regimi di aiuto;
• Capo IV – il regime del contributo degli investimenti esteri;
• Capo V – aree di accelerazione della produzione industriale;
• Capo VI – disposizioni finali, comprese clausole di revisione e poteri delegati.

La maggior parte di questi Capi si rivolge agli Stati membri e alla Commissione. Si tratta, nella sostanza, di obblighi organizzativi e politici: designare un’autorità, istituire uno sportello unico, designare un’area di accelerazione, applicare requisiti di origine. Il Capo IV è l’eccezione — ed è la parte dell’IAA che merita l’attenzione più ravvicinata.

Capo IV: “Contributo degli investimenti esteri”

Lo stesso titolo del Capo IV è una dichiarazione d’intenti. Il quadro esistente dell’UE per gli investimenti diretti esteri — il Regolamento (UE) 2019/452 — parla di screening. I regimi nazionali, incluso il Golden Power italiano, parlano di poteri speciali. Entrambi sono difensivi: strumenti per filtrare, condizionare o bloccare. Il Capo IV parla invece di contributo. L’investimento estero non è inquadrato come una minaccia da vagliare, ma come una risorsa da canalizzare affinché apporti valore industriale all’Unione.

La meccanica segue questa logica. Ambito di applicazione (articolo 17). Il Capo IV si applica agli investimenti diretti esteri superiori a 100 milioni di EUR in quattro settori manifatturieri strategici emergenti: (a) tecnologie delle batterie e catena del valore dello stoccaggio energetico; (b) veicoli puramente elettrici, ibridi e a celle a combustibile, compresi i componenti di elettrificazione e digitalizzazione; (c) tecnologie fotovoltaiche solari; e (d) estrazione, lavorazione e riciclaggio di materie prime critiche. Una seconda condizione restringe ulteriormente il campo: il regime si applica solo quando più del 40% della capacità manifatturiera globale è detenuto dal paese terzo di cui l’investitore è cittadino. Fondamentalmente, l’articolo 17, paragrafo 1, contiene una clausola di standstill: gli investimenti coperti “non possono essere attuati salvo approvazione esplicita”.

Le sei condizioni (articolo 18). Per essere approvato, un investimento deve soddisfare almeno quattro delle sei condizioni — tra cui la produzione locale di componenti nell’UE, il trasferimento tecnologico e la localizzazione della proprietà intellettuale, l’attività di R&S, la formazione della forza lavoro e gli impegni nella catena di approvvigionamento. Si tratta, in effetti, di condizioni positive di valore aggiunto: misurano ciò che l’investimento apporta alla resilienza industriale europea.

La regola “shall approve” (articolo 20, paragrafo 3). Questo è il punto chiave. Se l’investitore soddisfa quattro delle sei condizioni, l’Autorità per gli investimenti “approva l’investimento diretto estero”. L’approvazione è un atto vincolato, non discrezionale. Un contributo dimostrato produce un diritto all’ingresso.

Istituzioni e enforcement (articoli 19, 22). Un’Autorità nazionale per gli investimenti — con la Commissione in un ruolo di coordinamento e, in alcuni casi, decisionale — amministra il regime. Sanzioni pecuniarie, con una soglia minima agganciata al fatturato, sostengono gli obblighi.

Lette congiuntamente, queste disposizioni invertono la postura predefinita del controllo degli investimenti. La domanda tradizionale — “esiste una ragione per bloccare questo investimento?” — diventa “l’investitore ha dimostrato che questo investimento contribuisce?” Se la risposta è sì, la porta deve aprirsi.

Una parola equilibrata sul coordinamento con i regimi nazionali di Golden Power

Per gli Stati membri che gestiscono solidi sistemi nazionali di screening — il Golden Power italiano (decreto legge 21/2012, come modificato) ne è un esempio prominente — il Capo IV solleva una questione di coordinamento che merita di essere formulata con cura, senza allarmismo in nessuna direzione.

I due regimi poggiano su basi giuridiche diverse e tutelano interessi diversi. L’IAA si fonda sulle competenze in materia di mercato interno e politica commerciale comune (articoli 114 e 207 TFUE) e tutela la sicurezza economica e la resilienza industriale dell’Unione nel suo insieme. Il Golden Power si fonda sulle eccezioni previste dal Trattato in materia di ordine pubblico e sicurezza e tutela la sicurezza nazionale e l’ordine pubblico del singolo Stato membro. È importante osservare che la “sicurezza economica” perseguita dall’IAA è a livello dell’Unione, non nazionale: le sei condizioni dell’articolo 18 misurano il contributo di un investimento alla resilienza industriale collettiva europea, non i rischi specifici per la sicurezza nazionale che un determinato Stato membro può individuare. Sulla carta, quindi, i due strumenti occupano piani distinti e non dovrebbero collidere. Un’approvazione IAA certifica un contributo industriale a livello UE; non certifica, e non può certificare, l’assenza di un rischio per la sicurezza nazionale.

Nella pratica, tuttavia, l’interfaccia è più delicata, e qui è dove una valutazione misurata conta. La regola “shall approve” dell’IAA è obbligatoria, e il Capo IV non contiene alcuna clausola di salvaguardia espressa a tutela dei poteri di sicurezza nazionale — a differenza dell’articolo 1, paragrafo 3, del Regolamento 2019/452, che lascia esplicitamente liberi gli Stati membri di proteggere i propri interessi essenziali di sicurezza. L’assenza si legge più naturalmente come una lacuna piuttosto che come un atto deliberato di preemption, ma è una lacuna significativa. Laddove lo stesso governo nazionale prima approva un’operazione attraverso la propria Autorità per gli investimenti e poi cerca di bloccarla attraverso il Golden Power, possono emergere tre frizioni: un’apparente incoerenza interna nella posizione dello Stato sugli stessi fatti; un legittimo affidamento da parte dell’investitore una volta raggiunta la soglia delle quattro condizioni su sei; e un’inversione pratica dell’onere della giustificazione, poiché lo Stato deve ora spiegare perché le preoccupazioni di sicurezza nazionale superano quanto le condizioni a livello UE hanno già valutato.

I due regimi opereranno sempre più sulle stesse operazioni, e il buon funzionamento dello screening di sicurezza nazionale non dovrebbe essere lasciato all’inferenza. La soluzione più pulita è anche la più modesta: una clausola di salvaguardia nel Capo IV modellata sull’articolo 1, paragrafo 3, del Regolamento 2019/452, che confermi che un’approvazione IAA è fatta salva la facoltà degli Stati membri di esercitare poteri speciali fondati su interessi di sicurezza nazionale e ordine pubblico che esulano dal perimetro industriale del Regolamento. Una simile clausola non costerebbe nulla all’IAA in termini di obiettivi industriali, eliminando al contempo una genuina fonte di incertezza giuridica sia per gli investitori sia per gli Stati membri.

L’Industrial Accelerator Act è, in sintesi, un passo verso una politica industriale europea più strategica — e uno che mi aspetto generi un dibattito significativo tra gli studiosi di diritto dell’UE. Il suo Capo sugli investimenti esteri è la caratteristica più innovativa — e, proprio perché innovativo, quello in cui un attento coordinamento con gli strumenti consolidati di sicurezza nazionale ripagherà lo sforzo.