Congresso, Presidente ed evoluzione del diritto costituzionale statunitense in materia di politica commerciale

Quando si parla di «dazi presidenziali», si finisce facilmente per dare per scontato proprio ciò che andrebbe chiarito: da dove viene il potere del Presidente di imporli? La domanda può sembrare secondaria rispetto alle conseguenze economiche di una tariffa o alle tensioni con i partner commerciali. Eppure, per comprendere il sistema statunitense, partirei da qui.

I dazi sono tornati al centro della politica economica ed estera americana. Servono a proteggere industrie nazionali, ma vengono impiegati anche per perseguire obiettivi di sicurezza nazionale ed economica, intervenire sulle catene di approvvigionamento, affrontare la competizione strategica e condizionare i rapporti con altri Stati. Questa molteplicità di finalità, però, non risolve la questione della competenza. Il potere costituzionale appartiene principalmente al Congresso; il Presidente può imporre o modificare dazi quando una legge gli attribuisce tale facoltà e ricorrono le condizioni previste.

Titolarità costituzionale del potere ed esercizio delegato devono quindi restare distinti. È una distinzione che nel dibattito politico tende a scomparire, ma dalla quale dipende la valutazione giuridica delle singole misure.

Il punto di partenza è il Congresso

L’Articolo I della Costituzione attribuisce al Congresso il potere di regolare il commercio con le nazioni straniere e quello di «imporre e riscuotere imposte, dazi, tributi e accise». L’imposizione di dazi sulle importazioni rientra dunque nelle sue competenze legislative. Il Presidente non dispone di un corrispondente potere costituzionale inerente.

Su questo punto conviene fermarsi, perché l’ampiezza delle competenze presidenziali nelle relazioni internazionali e nella sicurezza nazionale può indurre a conclusioni troppo sbrigative. La responsabilità della politica estera non porta con sé, automaticamente, il potere di tassare le importazioni. Per quanto rilevante possa essere l’obiettivo perseguito, occorre individuare la disposizione legislativa che autorizza lo strumento scelto.

Ciò lascia comunque all’esecutivo un margine di manovra considerevole. Nel tempo il Congresso ha approvato numerose disposizioni che consentono al Presidente, allo U.S. Trade Representative o ad altre autorità dell’esecutivo di imporre dazi e restrizioni commerciali in presenza di determinate condizioni. Di fronte all’annuncio di una nuova tariffa, la domanda giuridica da porre è allora molto concreta: quale legge la autorizza, con quali presupposti e fino a quale limite?

La delega legislativa è la chiave del sistema

Il sistema attuale nasce da una tensione che attraversa il diritto costituzionale statunitense: il Congresso conserva la titolarità del potere, ma nel corso del XX secolo ne ha affidato una parte molto significativa all’esecutivo. La Corte Suprema ha storicamente ammesso deleghe relativamente ampie in materia tariffaria. Il precedente classico è J.W. Hampton, Jr. & Co. v. United States, nel quale riconobbe la possibilità di autorizzare il Presidente a modificare le aliquote, purché il legislatore avesse fissato un «principio intelligibile», un intelligible principle, capace di guidare l’esercizio del potere delegato.

La discrezionalità presidenziale può dunque essere estesa, ma deve trovare fondamento in una legge del Congresso. E leggere quella legge è decisivo: una delega non equivale all’altra.

Fra le disposizioni più rilevanti figurano la Section 232 del Trade Expansion Act del 1962, le Sections 201, 301 e 122 del Trade Act del 1974 e la Section 338 del Tariff Act del 1930. Sono basi giuridiche costruite in epoche diverse, per affrontare problemi differenti. Cambiano le finalità, gli accertamenti richiesti, le autorità coinvolte e i limiti imposti all’esecutivo. Trattarle come strumenti intercambiabili impedisce di cogliere proprio ciò che conta: quanto potere il Congresso abbia effettivamente delegato in ciascun caso.

Section 232: dazi e sicurezza nazionale

La Section 232 del Trade Expansion Act del 1962 mostra bene quanto politica commerciale e sicurezza nazionale possano intrecciarsi. Consente al Presidente di adottare misure per «adjust imports» quando il Secretary of Commerce accerti che determinati beni vengono importati «in quantità o in circostanze tali da minacciare di compromettere la sicurezza nazionale».

Il riferimento alla sicurezza nazionale si inserisce in una procedura. Il Department of Commerce conduce un’indagine; il Secretary of Commerce valuta gli effetti delle importazioni interessate, consulta altre amministrazioni, incluso il Department of Defense, e trasmette al Presidente conclusioni e raccomandazioni. In presenza dell’accertamento richiesto dalla legge, il Presidente decide se condividerlo e, in caso affermativo, quali misure adottare per adeguare le importazioni.

Lo spazio di decisione rimane molto ampio. La Section 232 non fissa un’aliquota tariffaria massima generale né una durata massima predeterminata delle misure e riconosce al Presidente una discrezionalità significativa nella loro scelta. È anche per questo che ha assunto un ruolo così importante nella politica americana di economic security: permette di collegare direttamente la regolazione degli scambi a valutazioni di sicurezza nazionale. La base del potere resta legislativa, ma l’ampiezza della delega offre all’esecutivo possibilità di intervento considerevoli.

Section 201: protezione contro il grave pregiudizio causato dalle importazioni

Con la Section 201 del Trade Act del 1974 cambia la domanda alla quale la legge cerca di rispondere. Qui occorre stabilire se l’aumento delle importazioni causi, o minacci di causare, un grave pregiudizio a un’industria nazionale. Si tratta di un meccanismo di salvaguardia, il cui presupposto riguarda gli effetti delle importazioni sull’industria statunitense, anziché principalmente la sicurezza nazionale o condotte illecite o discriminatorie di governi stranieri.

Cambia anche il percorso istituzionale. La U.S. International Trade Commission svolge un ruolo centrale nell’accertamento delle condizioni previste dalla legge. Solo dopo il necessario accertamento relativo al pregiudizio si apre lo spazio per l’intervento presidenziale. La discrezionalità dell’esecutivo si esercita quindi all’interno di una procedura nella quale un’autorità specializzata deve previamente valutare gli effetti economici delle importazioni.

Il confronto con la Section 232 aiuta a capire perché parlare genericamente di «potere presidenziale sui dazi» sia poco preciso. Le finalità della delega contano, ma contano altrettanto i vincoli procedurali e sostanziali che il Congresso ha scelto di accompagnarvi.

Section 301: pratiche commerciali straniere ed enforcement unilaterale

La Section 301 del Trade Act del 1974 guarda invece alle misure, alle politiche e alle pratiche di governi stranieri che incidono negativamente sul commercio degli Stati Uniti. Al centro vi è il ruolo dello U.S. Trade Representative, chiamato a intervenire quando siano violati diritti statunitensi derivanti da accordi commerciali oppure quando pratiche straniere considerate ingiustificabili, irragionevoli o discriminatorie comportino un onere o una restrizione per il commercio americano.

La sua logica è quella del trade enforcement. Il punto di partenza è la reazione a pratiche straniere ritenute lesive degli interessi commerciali statunitensi, più che la protezione attraverso una salvaguardia o il ricorso alla sicurezza nazionale. La disposizione ha acquisito particolare rilievo perché permette l’adozione di misure commerciali unilaterali, fra le quali dazi aggiuntivi.

Anche qui, però, la capacità di agire dell’esecutivo deriva da una specifica attribuzione del Congresso. Il carattere unilaterale della misura sul piano delle relazioni commerciali non elimina la necessità di una base legislativa sul piano interno.

Section 122: poteri d’emergenza, ma con limiti precisi

Trovo particolarmente utile il confronto con la Section 122 del Trade Act, perché rende visibile una scelta diversa del legislatore. La disposizione attribuisce un potere circoscritto, legato a gravi problemi della bilancia internazionale dei pagamenti, e ne delimita espressamente sia l’entità sia la durata: il sovrapprezzo temporaneo sulle importazioni può raggiungere il 15 per cento e può generalmente restare in vigore per non più di 150 giorni.

La differenza rispetto alla Section 232 è evidente. Il Congresso ha consentito una risposta a specifiche difficoltà economiche internazionali, ma ha anche stabilito fino a che punto e per quanto tempo l’esecutivo possa intervenire.

Questi limiti hanno un significato che va oltre la singola disposizione. Mostrano che, quando ha voluto autorizzare dazi temporanei per affrontare determinate situazioni di emergenza economica, il Congresso lo ha fatto espressamente, definendo presupposti e confini della delega. È un dato da tenere presente quando si cerca di ricavare lo stesso potere da disposizioni molto più generali.

Section 338: discriminazioni contro il commercio statunitense

Un’ulteriore base giuridica si trova nella Section 338 del Tariff Act del 1930. La disposizione riguarda situazioni nelle quali Stati stranieri discriminino il commercio degli Stati Uniti oppure impongano oneri o svantaggi alle attività commerciali americane. In risposta, consente di applicare dazi aggiuntivi entro i limiti stabiliti dalla legge.

La sua struttura differisce da quella delle Sections 232, 201 e 301 e non ruota attorno allo stesso tipo di procedimento preliminare affidato a una specifica agenzia federale. Anche questa disposizione ricorda quanto sia articolato il diritto tariffario statunitense: le fonti si sono accumulate nel tempo e ciascuna risponde a un problema particolare. Per valutare un intervento presidenziale bisogna quindi ricostruire il percorso giuridico effettivamente utilizzato, senza fermarsi all’obiettivo politico dichiarato.

La Corte Suprema traccia un limite: l’IEEPA non autorizza i dazi

Nel febbraio 2026, con Learning Resources, Inc. v. Trump, la Corte Suprema ha affrontato il passaggio più importante della recente evoluzione del sistema, stabilendo che l’International Emergency Economic Powers Act del 1977, l’IEEPA, non autorizza il Presidente a imporre dazi.

L’IEEPA riconosce al Presidente ampi poteri sulle transazioni economiche in seguito alla dichiarazione di determinate emergenze nazionali. Gli consente, fra l’altro, di «regolare» o «proibire» le importazioni. Non gli attribuisce però espressamente il potere di imporre dazi. La Corte ha respinto l’interpretazione secondo cui il potere generale di «regolare» le importazioni comprenderebbe una delega implicita a tassarle attraverso dazi doganali.

La portata della questione emerge soprattutto se si considera ciò che sarebbe accaduto accogliendo la lettura opposta. Una disposizione generale sui poteri economici d’emergenza avrebbe potuto consentire all’esecutivo di aggirare il sistema di deleghe specifiche costruito dal Congresso. Gli accertamenti richiesti, le procedure, i tetti alle aliquote e i limiti di durata avrebbero perso buona parte del loro significato, se fosse bastato invocare un’altra legge, formulata in termini più ampi, per ottenere il medesimo risultato.

La decisione rafforza così l’esigenza di ricondurre il potere tariffario presidenziale a una specifica attribuzione del Congresso. L’esistenza di un’emergenza e l’ampiezza dei poteri riconosciuti per affrontarla non bastano, da sole, a fondare il potere di imporre dazi.

Il controllo giurisdizionale potrebbe assumere un ruolo crescente

Quanto siano ampi, in concreto, i poteri delegati dipende anche da come i giudici ne controllano l’esercizio. La Federal Circuit ha tradizionalmente seguito un approccio relativamente deferente nei confronti degli atti presidenziali in materia commerciale. Nella giurisprudenza sviluppatasi a partire da Maple Leaf Fish Co. v. United States, l’intervento giudiziario è stato generalmente associato a un’evidente interpretazione erronea della legge, a violazioni procedurali significative o all’esercizio di poteri eccedenti quelli attribuiti dal Congresso.

Questo orientamento si confronta oggi con una trasformazione più ampia del diritto amministrativo statunitense. Nel 2024, in Loper Bright Enterprises v. Raimondo, la Corte Suprema ha abbandonato la Chevron doctrine, che riconosceva una particolare deferenza alle interpretazioni ragionevoli delle agenzie amministrative in presenza di disposizioni legislative ambigue. Ha invece riaffermato che spetta ai giudici determinare autonomamente il significato della legge.

Il rapporto fra Loper Bright e il controllo tradizionalmente esercitato sulle decisioni presidenziali in materia commerciale rimane da definire compiutamente. Sarebbe quindi prematuro darne per scontati gli effetti. La questione, tuttavia, è tutt’altro che marginale: quanto più il controllo giudiziario si concentra sul significato preciso della delega, tanto più diventa decisivo dimostrare che la legge invocata autorizzi davvero l’intervento adottato. Le controversie sui dazi investono così direttamente i confini del potere affidato all’esecutivo.

La questione di fondo è la separazione dei poteri

Un dazio può essere presentato come necessario per proteggere la produzione nazionale, reagire a pratiche commerciali straniere, favorire investimenti industriali, modificare le catene di approvvigionamento o tutelare la sicurezza nazionale. Sono finalità diverse, sulle quali si può discutere a lungo. Nessuna, però, permette di saltare la domanda sulla competenza dell’istituzione che decide di imporlo.

È questo il punto spesso oscurato dalla discussione sull’efficacia economica delle tariffe. Nel sistema statunitense, la valutazione dell’utilità di una misura deve fare i conti con l’attribuzione costituzionale del potere. Il Congresso può delegarne una parte significativa, e storicamente lo ha fatto. L’autorità del Presidente rimane però legata al testo, alla struttura, ai presupposti e ai limiti della specifica legge sulla quale si fonda.

La vicenda dell’IEEPA rende evidente la distanza fra l’ampiezza dei poteri presidenziali in materia di politica estera, sicurezza nazionale ed emergenze economiche e l’esistenza di un autonomo potere costituzionale di tassare le importazioni. Le Sections 232, 201, 301, 122 e 338 acquistano perciò un rilievo che supera la tecnica del diritto commerciale: attraverso ciascuna di esse il Congresso definisce, in modo diverso, lo spazio entro il quale l’esecutivo può agire.

Quanto più i dazi vengono impiegati per perseguire obiettivi di sicurezza economica, competizione strategica e politica estera, tanto più diventa difficile lasciare questa dimensione costituzionale sullo sfondo. La discussione su ciò che il Presidente vuole ottenere deve accompagnarsi a quella su ciò che il Congresso gli ha consentito di fare. E i confini giuridici del suo potere rischiano di contare quanto l’efficacia economica delle misure adottate.