Chi ha il potere di imporre dazi negli Stati Uniti?
Congresso, Presidente ed evoluzione del diritto costituzionale statunitense in materia di politica commerciale
I dazi sono tornati al centro della politica economica ed estera degli Stati Uniti. Vengono utilizzati sempre più spesso non soltanto per proteggere le industrie nazionali, ma anche per perseguire obiettivi più ampi connessi alla sicurezza nazionale, alla sicurezza economica, alla competizione strategica, alle catene di approvvigionamento e alle relazioni con i principali partner commerciali.
Dietro la controversia politica si pone, tuttavia, una questione giuridica preliminare che talvolta viene trascurata: a chi spetta, nel sistema costituzionale statunitense, il potere di imporre dazi?
La risposta è più complessa di quanto possa suggerire il frequente riferimento ai «dazi presidenziali».
Il potere costituzionale appartiene principalmente al Congresso. Il Presidente può imporre o modificare dazi soltanto quando il Congresso gli abbia attribuito tale potere mediante una legge e siano soddisfatte le condizioni stabilite dalla relativa disciplina legislativa.
È proprio questa distinzione tra titolarità costituzionale del potere e suo esercizio delegato a rappresentare la chiave per comprendere il sistema statunitense.
Il punto di partenza è il Congresso
Il fondamento costituzionale si trova nell’Articolo I della Costituzione.
La Costituzione attribuisce al Congresso il potere di regolare il commercio con le nazioni straniere e quello di «imporre e riscuotere imposte, dazi, tributi e accise». L’autorità di stabilire dazi sulle importazioni rientra, dunque, nelle competenze legislative attribuite al Congresso.
Il Presidente non dispone di un corrispondente potere costituzionale inerente di imporre dazi.
Questo punto è essenziale perché consente di distinguere il potere presidenziale in materia tariffaria dagli ampi poteri riconosciuti al Presidente nell’ambito delle relazioni internazionali e della sicurezza nazionale.
Che il Presidente disponga di rilevanti competenze in materia di politica estera non significa, infatti, che possa ricavarne automaticamente un potere autonomo di assoggettare le importazioni a dazi.
Ciò non significa, naturalmente, che il Presidente sia privo di importanti poteri in materia tariffaria.
Al contrario, il diritto commerciale statunitense gli attribuisce un margine di manovra molto ampio.
Ma si tratta di poteri delegati dal Congresso.
Nel corso del tempo il Congresso ha adottato numerose disposizioni che consentono al Presidente, allo U.S. Trade Representative o ad altre autorità dell’esecutivo di imporre dazi o altre restrizioni commerciali quando ricorrono determinate condizioni.
La questione giuridica fondamentale, quindi, non è semplicemente se il Presidente voglia imporre un dazio.
Occorre chiedersi quale legge lo autorizzi a farlo, in presenza di quali presupposti e entro quali limiti.
La delega legislativa è la chiave del sistema
Il sistema contemporaneo riflette una tensione tipica del diritto costituzionale statunitense.
Da un lato, il Congresso è titolare del potere costituzionale.
Dall’altro, nel corso del XX secolo ha progressivamente delegato una parte molto significativa delle proprie competenze commerciali all’esecutivo.
La Corte Suprema ha storicamente ammesso deleghe relativamente ampie in materia tariffaria.
Il precedente classico è J.W. Hampton, Jr. & Co. v. United States, nel quale la Corte riconobbe che il Congresso potesse autorizzare il Presidente a modificare le aliquote tariffarie, purché il legislatore avesse stabilito un «principio intelligibile» — intelligible principle — destinato a guidare l’esercizio del potere delegato.
L’idea di fondo è dunque chiara: il Presidente può disporre di una considerevole discrezionalità, ma tale discrezionalità deve trovare la propria base in una legge del Congresso.
Da qui deriva l’importanza delle diverse disposizioni legislative oggi utilizzate in materia tariffaria.
Tra le più rilevanti vi sono:
Section 232 del Trade Expansion Act del 1962; Sections 201, 301 e 122 del Trade Act del 1974; Section 338 del Tariff Act del 1930.
Non sono strumenti intercambiabili.
Ciascuno risponde a una diversa logica giuridica, prevede differenti presupposti e attribuisce all’esecutivo un diverso grado di discrezionalità.
Section 232: dazi e sicurezza nazionale
La Section 232 del Trade Expansion Act del 1962 costituisce uno degli esempi più evidenti dell’interazione tra politica commerciale e sicurezza nazionale.
La disposizione autorizza il Presidente ad adottare misure volte ad «adjust imports» quando il Secretary of Commerce accerti che determinati beni vengono importati «in quantità o in circostanze tali da minacciare di compromettere la sicurezza nazionale».
La procedura prende avvio con un’indagine del Department of Commerce.
Il Secretary of Commerce deve valutare gli effetti delle importazioni interessate sulla sicurezza nazionale, consultare altre amministrazioni — incluso il Department of Defense — e trasmettere al Presidente le proprie conclusioni e raccomandazioni.
Se viene formulato il necessario accertamento relativo alla sicurezza nazionale, spetta al Presidente decidere se condividerlo e, in caso affermativo, determinare la natura delle misure necessarie per adeguare le importazioni.
L’ampiezza della disposizione è considerevole.
La Section 232 non stabilisce un’aliquota tariffaria massima generale e non prevede una durata massima predeterminata per le misure adottate sulla sua base.
Il Presidente, inoltre, dispone di un significativo margine di discrezionalità nella determinazione delle misure da adottare.
È precisamente questa ampiezza a spiegare perché la Section 232 sia diventata uno degli strumenti più importanti della moderna politica di economic security statunitense.
Essa consente infatti di collegare direttamente la regolazione degli scambi commerciali a considerazioni di sicurezza nazionale.
Section 201: protezione contro il grave pregiudizio causato dalle importazioni
La Section 201 del Trade Act del 1974 risponde a una logica differente.
È un meccanismo di salvaguardia.
Non riguarda principalmente la sicurezza nazionale né comportamenti illeciti o discriminatori di Stati stranieri.
Opera invece quando l’aumento delle importazioni causa, o minaccia di causare, un grave pregiudizio a un’industria nazionale.
Anche la struttura istituzionale è diversa.
La U.S. International Trade Commission svolge un ruolo centrale nell’accertare se ricorrano le condizioni previste dalla legge.
Soltanto una volta effettuato il necessario accertamento relativo al pregiudizio può aprirsi lo spazio per l’intervento presidenziale.
La Section 201 rappresenta quindi una forma di delega maggiormente strutturata: la discrezionalità dell’esecutivo interviene all’interno di una procedura nella quale un’autorità specializzata deve previamente valutare gli effetti economici delle importazioni sull’industria statunitense.
La disposizione mostra bene come i poteri presidenziali in materia commerciale differiscano non soltanto per finalità, ma anche per intensità dei vincoli procedurali e sostanziali stabiliti dal Congresso.
Section 301: pratiche commerciali straniere ed enforcement unilaterale
La Section 301 del Trade Act del 1974 persegue un’altra finalità ancora.
Essa è destinata a reagire a misure, politiche o pratiche di governi stranieri che incidono negativamente sul commercio degli Stati Uniti.
La disposizione attribuisce allo U.S. Trade Representative un importante ruolo di enforcement nei casi in cui siano violati diritti degli Stati Uniti derivanti da accordi commerciali oppure quando pratiche straniere siano considerate ingiustificabili, irragionevoli o discriminatorie e comportino un onere o una restrizione per il commercio statunitense.
La Section 301 non è quindi principalmente uno strumento di salvaguardia e non è fondata sulla sicurezza nazionale.
È uno strumento di trade enforcement.
La sua importanza è cresciuta soprattutto perché consente agli Stati Uniti di adottare misure commerciali unilaterali, compresi dazi aggiuntivi, nei confronti di pratiche straniere considerate lesive degli interessi commerciali statunitensi.
Anche in questo caso, tuttavia, la possibilità di adottare tali misure deriva da una specifica attribuzione legislativa del Congresso.
Section 122: poteri d’emergenza, ma con limiti precisi
La Section 122 del Trade Act attribuisce un potere più circoscritto, connesso a gravi problemi relativi alla bilancia internazionale dei pagamenti.
La disposizione è particolarmente interessante perché mostra come il Congresso possa attribuire poteri economici d’emergenza all’esecutivo e, nello stesso tempo, definirne con precisione i limiti.
A differenza della Section 232, la Section 122 prevede infatti restrizioni espresse sia per quanto riguarda l’entità sia per quanto riguarda la durata delle misure.
Un sovrapprezzo temporaneo sulle importazioni può raggiungere un massimo del 15 per cento e può generalmente rimanere in vigore per non più di 150 giorni.
Questo elemento è giuridicamente significativo.
Quando il Congresso ha voluto consentire all’esecutivo di imporre dazi temporanei in risposta a specifiche difficoltà economiche internazionali, lo ha fatto espressamente, precisando presupposti e limiti del potere delegato.
La Section 122 offre quindi un utile termine di confronto rispetto a disposizioni formulate in termini molto più generali.
Section 338: discriminazioni contro il commercio statunitense
La Section 338 del Tariff Act del 1930 costituisce un’ulteriore base giuridica per l’imposizione di dazi aggiuntivi.
Essa riguarda le situazioni nelle quali Stati stranieri discriminino il commercio degli Stati Uniti oppure impongano oneri o svantaggi alle attività commerciali statunitensi.
La disposizione consente l’imposizione di dazi aggiuntivi, entro determinati limiti legislativi, come risposta a tali forme di trattamento discriminatorio.
La Section 338 presenta una struttura diversa rispetto alle Sections 232, 201 e 301 e non è costruita attorno allo stesso tipo di procedimento preliminare affidato a una specifica agenzia federale.
La sua presenza nel sistema mostra tuttavia un dato importante: il diritto tariffario statunitense non è organizzato attorno a un’unica fonte normativa.
Esiste piuttosto una pluralità di basi giuridiche, elaborate in periodi storici diversi e destinate a rispondere a problemi differenti.
La Corte Suprema traccia un limite: l’IEEPA non autorizza i dazi
Il passaggio più importante nell’evoluzione recente del sistema si è verificato nel febbraio 2026.
In Learning Resources, Inc. v. Trump, la Corte Suprema ha stabilito che l’International Emergency Economic Powers Act del 1977 — IEEPA — non autorizza il Presidente a imporre dazi.
La questione aveva una portata costituzionale particolarmente rilevante.
L’IEEPA attribuisce infatti al Presidente ampi poteri sulle transazioni economiche in seguito alla dichiarazione di determinate emergenze nazionali.
Tra l’altro, autorizza il Presidente a «regolare» o «proibire» le importazioni.
Ma non attribuisce espressamente il potere di imporre dazi.
La Corte ha respinto l’idea che il generale potere di «regolare» le importazioni potesse essere interpretato come una delega implicita del potere di imporre dazi doganali.
La conclusione ha implicazioni che vanno ben oltre le singole misure oggetto della controversia.
Se una disposizione generale sui poteri economici d’emergenza fosse sufficiente a consentire l’imposizione di dazi, l’esecutivo potrebbe potenzialmente eludere l’intero sistema di deleghe legislative specifiche costruito dal Congresso.
Verrebbero infatti messi in secondo piano proprio quei presupposti, quelle procedure, quei limiti quantitativi e temporali che caratterizzano le diverse fonti legislative in materia commerciale.
La decisione rafforza quindi un principio fondamentale:
il potere presidenziale di imporre dazi deve poter essere ricondotto a una specifica attribuzione del Congresso.
I poteri d’emergenza non si trasformano automaticamente in poteri tariffari.
Il controllo giurisdizionale potrebbe assumere un ruolo crescente
L’estensione dei poteri presidenziali in materia tariffaria dipende anche dal grado di controllo esercitato dai giudici.
Tradizionalmente, la Federal Circuit ha adottato un approccio relativamente deferente nel controllo degli atti presidenziali in materia commerciale.
Nella giurisprudenza sviluppatasi a partire da Maple Leaf Fish Co. v. United States, l’intervento giudiziario è stato generalmente associato a ipotesi di evidente interpretazione erronea della legge, significative violazioni procedurali oppure esercizio di poteri eccedenti quelli attribuiti dal Congresso.
Questo quadro deve però essere letto oggi alla luce della più generale trasformazione del diritto amministrativo statunitense.
In Loper Bright Enterprises v. Raimondo, nel 2024, la Corte Suprema ha abbandonato la Chevron doctrine, secondo la quale i giudici riconoscevano una particolare deferenza alle interpretazioni ragionevoli formulate dalle agenzie amministrative in presenza di disposizioni legislative ambigue.
La Corte ha invece ribadito che spetta ai giudici determinare autonomamente il significato delle disposizioni legislative.
Il rapporto tra Loper Bright e il tradizionale controllo relativamente deferente esercitato sulle decisioni presidenziali in materia commerciale non è ancora completamente definito.
Ma la questione è importante.
Più il controllo giudiziario si concentra sul testo preciso della delega legislativa, più diventa rilevante individuare con esattezza la disposizione che autorizza l’intervento dell’esecutivo.
Le controversie sui dazi diventano così anche controversie sull’interpretazione dei confini del potere delegato.
La questione di fondo è la separazione dei poteri
I dazi vengono generalmente discussi come strumenti di politica economica.
Possono proteggere la produzione nazionale, reagire a pratiche commerciali straniere, incentivare investimenti industriali, modificare le catene di approvvigionamento oppure perseguire obiettivi di sicurezza nazionale.
Ma, sul piano costituzionale, pongono una questione ancora più fondamentale: chi può decidere di imporli?
Il diritto statunitense non si limita quindi a chiedere se un dazio sia economicamente giustificato o strategicamente utile.
Chiede anzitutto quale istituzione disponga del potere giuridico necessario per adottarlo.
Il punto di partenza rimane il Congresso.
È il Congresso a detenere il potere costituzionale di regolare il commercio con le nazioni straniere e di imporre dazi.
Il Congresso può delegare una parte significativa di tale potere all’esecutivo — e storicamente lo ha fatto in misura molto ampia — ma il Presidente opera comunque all’interno di un quadro legislativo.
L’estensione della sua autorità dipende quindi dal testo, dalla struttura, dai presupposti e dai limiti della specifica legge invocata.
La vicenda dell’IEEPA rende questa distinzione particolarmente evidente.
Il Presidente può disporre di ampi poteri in materia di politica estera, sicurezza nazionale ed emergenze economiche.
Ma tali poteri non producono, di per sé, un autonomo potere costituzionale di tassare le importazioni.
È precisamente per questa ragione che le Sections 232, 201, 301, 122 e 338 assumono una rilevanza che va ben oltre la tecnica del diritto commerciale.
Esse rappresentano diverse modalità attraverso le quali il Congresso definisce il confine tra il proprio potere costituzionale e la discrezionalità dell’esecutivo.
E proprio mentre i dazi tornano a essere utilizzati come strumenti di sicurezza economica, competizione strategica e politica estera, la questione dei confini giuridici del potere presidenziale rischia di diventare importante quanto quella dell’efficacia economica dei dazi stessi.