Le sanzioni dell’Unione europea contro le attività ibride della Russia

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Quando parliamo delle sanzioni europee contro la Russia, pensiamo quasi sempre alla guerra in Ucraina, al congelamento dei beni, alle restrizioni commerciali o ai divieti di esportazione di tecnologie. C’è però un altro capitolo della politica sanzionatoria europea che merita attenzione e che, dal punto di vista giuridico, presenta problemi forse ancora più complessi. Mi riferisco alle sanzioni contro le cosiddette attività ibride della Russia. Si tratta di un’espressione che ormai incontriamo continuamente, ma che comprende condotte molto diverse: dagli attacchi informatici ai sabotaggi, dalle interferenze nei processi elettorali alle campagne organizzate di manipolazione dell’informazione, fino alle operazioni contro infrastrutture critiche. Attività che possono essere condotte senza impiegare direttamente forze armate e, soprattutto, senza che sia sempre possibile identificare con certezza chi le abbia organizzate o dirette. Ed è proprio quest’ultimo aspetto a rendere la questione particolarmente interessante.

L’Unione europea ha affrontato il problema adottando, l’8 ottobre 2024, un regime autonomo di misure restrittive, fondato sulla decisione (PESC) 2024/2643 e sul regolamento (UE) 2024/2642. La distinzione rispetto alle sanzioni adottate in risposta all’aggressione contro l’Ucraina non è soltanto formale. Qui l’obiettivo è colpire persone, organizzazioni e strutture coinvolte nelle attività di destabilizzazione riconducibili alle azioni o alle politiche del governo russo, anche quando queste si svolgono al di fuori del territorio ucraino e non assumono la forma di operazioni militari convenzionali. Il regime può riguardare anche attività dirette contro Paesi terzi e organizzazioni internazionali. In sostanza, l’Unione cerca di reagire a una forma di conflittualità che non coincide necessariamente con la guerra nel significato tradizionale del termine, ma che può produrre conseguenze molto concrete per la sicurezza degli Stati e per il funzionamento delle loro istituzioni democratiche.

Il regolamento individua una serie piuttosto ampia di condotte che possono giustificare l’inserimento negli elenchi sanzionatori. Non soltanto sabotaggi e attacchi informatici, ma anche interferenze nel funzionamento delle istituzioni democratiche, manipolazione dell’informazione, intimidazioni, strumentalizzazione dei migranti e attività dirette contro infrastrutture strategiche. Le misure possono colpire chi sia responsabile di queste attività, vi partecipi, le sostenga o ne agevoli la realizzazione, secondo i criteri previsti dalla normativa. Si comprende facilmente la logica di questa scelta: le operazioni ibride si avvalgono spesso di soggetti intermedi, società private, strutture finanziarie e reti informali. Limitare le sanzioni agli esecutori materiali significherebbe, in molti casi, lasciare fuori proprio coloro che rendono possibili tali operazioni.

Il problema, però, è stabilire fin dove possa spingersi questa estensione. Essere coinvolti direttamente in un sabotaggio non è la stessa cosa che fornire un servizio a un soggetto che, a sua volta, partecipa a un’attività di destabilizzazione. Allo stesso modo, sostenere un’operazione di manipolazione dell’informazione non coincide necessariamente con l’esprimere opinioni favorevoli al governo russo. Sono distinzioni che rischiano di perdersi quando si utilizzano categorie molto ampie come sostegno, agevolazione o interferenza. Eppure, dal punto di vista del diritto, queste differenze sono essenziali. Il collegamento richiesto dalla norma deve essere dimostrato, non semplicemente presunto sulla base di una generica vicinanza politica, economica o personale.

Nel maggio 2025 il Consiglio ha ulteriormente ampliato il regime. Con il regolamento (UE) 2025/964 sono stati introdotti strumenti che consentono di vietare, alle condizioni previste, determinate operazioni relative a beni materiali inseriti negli appositi elenchi: navi, aeromobili, immobili, porti, aeroporti ed elementi fisici delle reti digitali e di comunicazione. Sono state inoltre previste restrizioni sulle operazioni con determinate istituzioni finanziarie e soggetti che prestano servizi per le cripto-attività, quando ricorrano le condizioni stabilite dal regolamento. Si tratta di un cambiamento significativo. Le sanzioni non riguardano più soltanto persone fisiche e giuridiche, ma possono incidere anche sui mezzi e sulle infrastrutture utilizzati per realizzare le attività contestate. Non è difficile comprenderne le ragioni, soprattutto pensando alle operazioni contro i cavi sottomarini o all’utilizzo di strutture commerciali e finanziarie per sostenere attività clandestine. Anche qui, naturalmente, occorre verificare caso per caso i presupposti delle restrizioni: non ogni nave o infrastruttura che presenti un collegamento con la Russia può essere automaticamente colpita.

Un altro aspetto sul quale credo valga la pena soffermarsi riguarda la manipolazione dell’informazione e le restrizioni nei confronti dei media. Il regolamento contempla, all’articolo 1 quater, anche la possibilità di vietare la diffusione dei contenuti prodotti dagli organismi specificamente inseriti nell’allegato V, di sospendere le relative autorizzazioni di radiodiffusione e di vietare determinate attività pubblicitarie. Questo divieto è distinto dal congelamento dei beni previsto per i soggetti inclusi nell’allegato I: l’inserimento in un elenco non comporta automaticamente l’applicazione delle misure previste per l’altro. La questione è particolarmente delicata perché ci porta direttamente sul terreno della libertà di espressione e di informazione. Il Consiglio ha progressivamente esteso le designazioni anche a persone attive nel settore dell’informazione e della comunicazione, comprese figure legate ai media russi. Ma contrastare operazioni organizzate di manipolazione informativa non significa attribuire alle istituzioni europee un potere generale di sanzionare opinioni politiche sgradite. Il rispetto dei criteri normativi, la motivazione della designazione e la sua base fattuale diventano, in questo ambito, decisivi.

Al momento della proroga decisa l’8 ottobre 2026, il regime riguardava 80 persone e 20 entità. Le persone fisiche inserite negli elenchi sono soggette al divieto di ingresso e transito nel territorio dell’Unione, mentre il congelamento dei beni e il divieto di mettere a disposizione fondi e risorse economiche si applicano ai soggetti designati secondo la normativa pertinente. Le misure individuali sono state prorogate fino al 9 ottobre 2027. Il dato numerico è certamente indicativo della progressiva espansione del sistema, ma non è quello che considero più importante. Mi interessa soprattutto osservare come stia cambiando la funzione delle sanzioni: da strumenti utilizzati prevalentemente per esercitare pressione economica e politica in relazione a comportamenti statali ben individuati, esse diventano anche mezzi per contrastare reti, attività e modalità operative che possono essere difficili da ricostruire.

Questo sviluppo porta con sé una questione che non dovrebbe essere sottovalutata: la prova del collegamento tra la condotta contestata, il destinatario della misura e le attività del governo russo. Le operazioni ibride sono spesso concepite proprio per rendere difficile l’attribuzione. Possono essere realizzate attraverso intermediari, organizzazioni formalmente indipendenti o strutture la cui relazione con le autorità russe non è immediatamente visibile. La normativa europea utilizza criteri sufficientemente ampi da comprendere anche queste situazioni, ma l’ampiezza dei criteri non può sostituire l’accertamento dei fatti. Va anche evitata una confusione che sul piano giuridico sarebbe particolarmente problematica: l’attribuibilità richiamata dal regolamento ai fini delle sanzioni non coincide necessariamente con l’attribuzione di una condotta allo Stato secondo le regole del diritto internazionale sulla responsabilità degli Stati. Sono questioni collegate, ma distinte, e richiedono verifiche diverse.

Da questo punto di vista, il controllo del giudice dell’Unione assume un’importanza centrale. Il Consiglio deve poter spiegare le ragioni delle designazioni e fondarle su elementi sufficientemente solidi; i destinatari devono poter contestare la legalità delle misure e ottenere un controllo giurisdizionale effettivo. Non è una questione puramente procedurale. Quando le sanzioni incidono sul patrimonio, sull’attività professionale, sulla circolazione delle persone e, in alcuni casi, sull’esercizio della libertà di espressione, la qualità dell’accertamento diventa parte essenziale della legittimità dell’intervento europeo.

Il regime contro le attività ibride russe è quindi particolarmente significativo per comprendere la direzione nella quale si sta muovendo il diritto delle misure restrittive dell’Unione. Si cerca di adattare strumenti giuridici ormai consolidati a un contesto nel quale la distinzione fra operazioni militari, attività economiche, comunicazione e interferenze politiche è sempre meno netta. Questa evoluzione non deve essere considerata negativamente in sé. Sarebbe difficile sostenere che l’Unione debba rinunciare a contrastare attività di destabilizzazione soltanto perché vengono condotte attraverso strumenti diversi da quelli militari. Proprio perché queste condotte si collocano spesso in una zona grigia, occorre evitare che diventino altrettanto incerti i criteri utilizzati per adottare le sanzioni.

La vera sfida, in definitiva, non è soltanto rendere le sanzioni più efficaci. È riuscire a farlo senza indebolire quelle garanzie giuridiche che l’Unione afferma di voler difendere.

Riferimenti normativi e fonti

Riferimenti normativi e fonti ufficiali

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