La neutralità non è indifferenza: il voto svizzero e il futuro delle sanzioni alla Russia

Il voto del 27 settembre 2026 in Svizzera merita qualche riflessione che va oltre il risultato referendario. Il 70,16% degli elettori ha respinto l’iniziativa popolare «Salvaguardia della neutralità svizzera», con una maggioranza contraria in tutti i 26 Cantoni. Non si trattava di decidere se abbandonare la neutralità, ma di stabilire se inserirne nella Costituzione una definizione molto più rigida, capace di limitare sensibilmente le scelte future della Confederazione. Una differenza tutt’altro che secondaria, soprattutto se consideriamo le conseguenze che l’approvazione dell’iniziativa avrebbe avuto sulle sanzioni adottate dalla Svizzera nei confronti della Russia.

La proposta, promossa da Pro Svizzera e sostenuta dall’Unione democratica di centro (UDC/SVP), intendeva costituzionalizzare una neutralità «permanente e armata», limitare fortemente la cooperazione con le alleanze militari e vietare l’adozione di sanzioni nei confronti degli Stati belligeranti, salvo quelle decise dalle Nazioni Unite e le misure necessarie a impedirne l’elusione. Dietro l’obiettivo dichiarato di proteggere l’indipendenza svizzera si nascondeva quindi una conseguenza piuttosto rilevante: ridurre la capacità del Consiglio federale di reagire autonomamente a determinate violazioni del diritto internazionale.

La neutralità non impone l’indifferenza

Il primo equivoco da evitare riguarda il significato stesso della neutralità. Il diritto della neutralità, disciplinato in particolare dalle Convenzioni dell’Aia del 1907 e dal diritto internazionale consuetudinario, stabilisce una serie di obblighi per gli Stati che non partecipano a un conflitto armato. Impone, tra l’altro, di non prendere parte alle ostilità, di non consentire l’utilizzazione del proprio territorio da parte dei belligeranti e di rispettare determinate regole di imparzialità, soprattutto in relazione alle attività militari e alla fornitura di materiali bellici.

Da questi obblighi, tuttavia, non deriva un dovere generale di indifferenza nei confronti delle violazioni del diritto internazionale. Essere neutrali rispetto alla partecipazione a una guerra non significa necessariamente essere neutrali rispetto alla sua legalità. Uno Stato può decidere di non partecipare militarmente a un conflitto e, nello stesso tempo, condannare l’aggressione, sostenere il rispetto della Carta delle Nazioni Unite e adottare misure economiche compatibili con i propri obblighi internazionali.

Naturalmente, non tutte le misure sono automaticamente compatibili con la neutralità. Le restrizioni riguardanti esportazioni e transito di materiale militare, per esempio, pongono problemi diversi da quelli sollevati dal congelamento di beni o dalle limitazioni delle relazioni finanziarie. Occorre quindi distinguere le singole misure, anziché trattare la neutralità come una categoria che risolve indistintamente qualsiasi questione.

Non tutte le sanzioni sono uguali

C’è poi un secondo aspetto, forse ancora più importante. Quando parliamo genericamente di «sanzioni», tendiamo a mettere insieme strumenti giuridicamente molto diversi.

Alcune misure costituiscono semplici atti di ritorsione, cioè comportamenti sfavorevoli ma perfettamente leciti: la sospensione di forme volontarie di cooperazione economica, per esempio, oppure determinate restrizioni diplomatiche. Uno Stato può adottarle anche senza essere stato direttamente danneggiato da un illecito internazionale, purché rispetti gli obblighi che gli derivano dai trattati e dalle altre norme applicabili.

Diverso è il caso delle contromisure, cioè di comportamenti che, in assenza di un precedente illecito internazionale, violerebbero un obbligo nei confronti dello Stato destinatario. Il diritto internazionale ammette, a determinate condizioni, che uno Stato leso ricorra a simili strumenti per indurre lo Stato responsabile a cessare la violazione e adempiere ai propri obblighi. Non si tratta di punizioni: le contromisure sono sottoposte a limiti, in particolare quanto alla proporzionalità, e devono rispettare le condizioni previste dal diritto della responsabilità internazionale.

Più controversa è invece la possibilità che contromisure siano adottate da Stati non direttamente lesi, in risposta alla violazione di obblighi dovuti alla comunità internazionale nel suo insieme. È una delle questioni ancora aperte del diritto internazionale contemporaneo. L’articolo 54 del progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati, adottato dalla Commissione del diritto internazionale nel 2001, non riconosce espressamente un diritto generale di adottare tali contromisure, ma neppure ne esclude l’eventuale sviluppo. La disposizione lascia impregiudicata la possibilità di ricorrere a misure lecite per ottenere la cessazione della violazione e la riparazione.

La prassi degli Stati, comprese le risposte economiche all’aggressione russa contro l’Ucraina, rende questo dibattito particolarmente attuale. Sarebbe eccessivo sostenere che ormai esista una regola consuetudinaria universalmente accettata che autorizza qualsiasi contromisura collettiva. Sarebbe tuttavia altrettanto discutibile presentare come definitivamente vietata qualsiasi reazione di questo genere.

Soprattutto, non esiste nel diritto internazionale un monopolio del Consiglio di sicurezza su tutte le misure economiche restrittive. Il Consiglio può adottare decisioni vincolanti ai sensi della Carta delle Nazioni Unite, ma la sua competenza non esclude che gli Stati possano ricorrere, entro i limiti del diritto internazionale, a strumenti autonomi. Non è dunque corretto applicare meccanicamente alle misure economiche la disciplina prevista dalla Carta per il ricorso alla forza armata.

Questo non significa che una sanzione diventi lecita soltanto perché intende reagire a una violazione grave. La sua compatibilità con gli obblighi commerciali, finanziari e convenzionali dello Stato che la adotta deve essere valutata separatamente. Lo stesso articolo XXI del GATT, relativo alle eccezioni di sicurezza, non costituisce un’autorizzazione illimitata: la giurisprudenza dell’OMC ha riconosciuto che almeno alcune condizioni della sua applicazione possono essere sottoposte a controllo.

Il problema del veto e la responsabilità degli Stati terzi

La vicenda ucraina mette in evidenza una difficoltà strutturale del sistema internazionale. Il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite è chiamato a garantire il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, ma può essere paralizzato dal veto di uno dei suoi membri permanenti. È esattamente quanto accade quando il membro permanente coinvolto è lo stesso Stato responsabile dell’aggressione.

L’Assemblea generale può intervenire, condannare la violazione e raccomandare misure collettive. Il suo ruolo è importante, anche per individuare una posizione condivisa dalla comunità internazionale. Le sue raccomandazioni, tuttavia, non hanno, di regola, la stessa forza vincolante delle decisioni del Consiglio di sicurezza.

Questo pone una domanda alla quale non è semplice sottrarsi: quando il sistema di sicurezza collettiva non riesce a reagire, gli altri Stati devono necessariamente limitarsi alla condanna politica?

Il diritto della responsabilità internazionale offre alcuni elementi per affrontare la questione. Gli articoli 40 e 41 del progetto della Commissione del diritto internazionale prevedono conseguenze particolari per le violazioni gravi di obblighi derivanti da norme imperative del diritto internazionale generale, tra cui il dovere di cooperare, attraverso mezzi leciti, per porre fine alla violazione, nonché gli obblighi di non riconoscimento e di non assistenza.

Questo quadro non implica automaticamente un obbligo generale di adottare sanzioni economiche, né risolve la controversia sulle contromisure degli Stati terzi. Dimostra però che, di fronte a determinate violazioni, la responsabilità internazionale non può essere considerata esclusivamente come una questione bilaterale tra autore dell’illecito e Stato direttamente leso. Il diritto internazionale riconosce anche interessi e obblighi che riguardano la comunità internazionale nel suo insieme.

Le sanzioni europee e la scelta della Svizzera

Dal febbraio 2022 la Confederazione ha recepito gran parte delle sanzioni dell’Unione europea nei confronti della Russia. È importante ricordare, tuttavia, che la Svizzera non è membro dell’UE e non è giuridicamente obbligata a seguire automaticamente le sue decisioni. Le misure vengono adottate autonomamente dal Consiglio federale, sulla base della legislazione svizzera e delle valutazioni politiche e giuridiche che accompagnano ciascuna decisione.

Il referendum non riguardava quindi l’applicazione diretta delle sanzioni europee, ma il mantenimento di questa capacità decisionale. Secondo il Consiglio federale, l’approvazione dell’iniziativa avrebbe probabilmente comportato anche la necessità di revocare le misure già adottate nei confronti di Stati belligeranti, comprese quelle contro la Russia.

Si comprende così perché la proposta fosse favorevolmente considerata a Mosca. Non è necessario immaginare un’origine russa dell’iniziativa per riconoscere che una neutralità costituzionalmente irrigidita, e sostanzialmente subordinata alle decisioni del Consiglio di sicurezza per l’adozione di sanzioni, avrebbe limitato la capacità della Svizzera di reagire all’aggressione russa.

Naturalmente, conservare questa facoltà non significa che tutte le sanzioni siano giuridicamente inattaccabili, né che debbano essere adottate automaticamente. Significa soltanto che la loro opportunità e la loro liceità possono continuare a essere valutate caso per caso, senza un divieto costituzionale preventivo.

La questione della coerenza

Rimane infine un problema che considero tutt’altro che marginale: quello della selettività delle sanzioni. Non possiamo ignorare che la comunità internazionale reagisce in modo molto diverso a violazioni comparabili del diritto internazionale. Alcuni Stati sono sottoposti a misure estremamente incisive, mentre altri, anche quando pongono in essere comportamenti gravemente illeciti, incontrano reazioni assai più limitate.

Questa incoerenza indebolisce inevitabilmente la credibilità di chi afferma di agire in difesa di un ordine internazionale fondato sulle regole. E riguarda anche la Svizzera, che ha costruito una parte importante della propria identità internazionale sulla neutralità, sulla mediazione e sull’offerta di buoni uffici.

Occorre però distinguere il problema politico da quello giuridico. Il fatto che uno Stato applichi selettivamente delle sanzioni non rende automaticamente illegittime quelle che decide di adottare. La selettività può sollevare specifici problemi giuridici quando contrasti con obblighi di non discriminazione o con altre norme applicabili; non esiste però una regola generale che renda illecita una misura per il solo fatto che non sia stata adottata anche in altre situazioni.

Il rischio del doppio standard è reale e deve essere denunciato. Non possiamo però trasformarlo nell’argomento per cui, non essendo possibile reagire a tutte le violazioni, sarebbe preferibile non reagire a nessuna. La coerenza resta un obiettivo essenziale della politica estera, non una condizione che cancella automaticamente la liceità delle singole decisioni.

Neutralità, autonomia e difesa del diritto internazionale

Credo che il significato più interessante del voto svizzero stia proprio qui. Gli elettori non hanno rinunciato alla neutralità e non hanno scelto di aderire alla politica estera dell’Unione europea. Hanno preferito conservarne una concezione che lascia alle istituzioni federali un margine di valutazione, evitando di trasformare una tradizione di autonomia in una limitazione costituzionale della capacità di agire.

Questo non elimina le difficoltà. La cooperazione con le alleanze militari pone questioni differenti rispetto all’adozione di misure finanziarie. Il sostegno economico a uno Stato aggredito non è giuridicamente equivalente alla fornitura di armamenti. Anche l’efficacia delle sanzioni, i loro effetti sulle popolazioni e il rischio di escalation meritano valutazioni autonome, che non possono essere sostituite dal semplice richiamo alla legittimità degli obiettivi perseguiti.

Proprio per questo, ritengo tuttavia che la soluzione non possa essere un divieto generalizzato.

La neutralità può rappresentare uno strumento importante di indipendenza e di sicurezza, e può consentire a uno Stato di svolgere funzioni diplomatiche che altri non sarebbero in grado di esercitare. Non dovrebbe però trasformarsi nell’impossibilità di distinguere, anche sul piano delle reazioni non militari, tra chi viola il divieto dell’uso della forza e chi esercita il diritto di legittima difesa.

Naturalmente, riconoscere questa differenza non significa autorizzare qualsiasi misura nei confronti dell’aggressore. Il diritto internazionale continua a fissare condizioni e limiti che devono essere rispettati.

È questa, a mio avviso, la conclusione più importante: la neutralità non è indifferenza, ma non è neppure una giustificazione generale per qualsiasi reazione economica. È una posizione giuridica che deve convivere con gli altri obblighi internazionali dello Stato e con la necessità di preservare uno spazio effettivo di autonomia politica.

Il 27 settembre gli svizzeri hanno scelto di mantenere aperto quello spazio. E mi sembra una decisione importante, non soltanto per la Svizzera, ma anche per il dibattito sul futuro delle sanzioni e sulla capacità del diritto internazionale di reagire alle proprie violazioni.