Importazioni di gasolio russo: il conflitto tra legge del Congresso e autorizzazione dell’OFAC

La decisione dell’amministrazione Trump di autorizzare temporaneamente le importazioni di gasolio russo pone un problema che non riguarda soltanto l’opportunità politica di attenuare la pressione economica sulla Russia. Il punto è se l’esecutivo possa consentire, mediante una licenza amministrativa, operazioni che una legge del Congresso ha espressamente vietato. Per comprendere la questione occorre distinguere tre piani: l’ordine presidenziale originario, il successivo intervento legislativo e la natura giuridica della licenza rilasciata nell’ottobre 2026.

L’8 marzo 2022, con l’Executive Order 14066, il presidente Biden aveva vietato l’importazione negli Stati Uniti di una serie di prodotti energetici di origine russa, tra cui petrolio, gas naturale liquefatto e prodotti petroliferi raffinati. Il divieto era stato adottato nell’esercizio dei poteri presidenziali in materia di emergenze economiche internazionali. Lo stesso ordine, tuttavia, ammetteva che i divieti potessero essere modulati attraverso regolamenti e licenze emanati in sua attuazione. L’8 aprile 2022 il Congresso approvò l’Ending Importation of Russian Oil Act (Public Law 117-109), introducendo una fonte legislativa autonoma: la Section 2 vieta l’importazione negli Stati Uniti dei prodotti russi rientranti nel capitolo 27 della tariffa doganale statunitense, con un rinvio alle misure attuative dell’Executive Order 14066.

La legge non si limita a formulare il divieto. La Section 3 stabilisce una procedura per la sua cessazione. Il Presidente deve consultare le competenti commissioni del Congresso e certificare, tra l’altro, che la Russia abbia raggiunto un accordo sul ritiro delle forze armate e sulla cessazione delle ostilità accettato dal governo ucraino, che non rappresenti una minaccia militare immediata per gli Stati NATO e che riconosca il diritto degli ucraini di scegliere liberamente il proprio governo. La cessazione del divieto ha effetto dopo novanta giorni dalla certificazione, salvo approvazione di una risoluzione legislativa contraria. Queste condizioni mostrano che il Congresso intendeva sottrarre la decisione di eliminare il divieto alla sola discrezionalità presidenziale.

Il 9 ottobre 2026 l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) del Dipartimento del Tesoro ha invece pubblicato la General License No. 135, che autorizza fino al 7 aprile 2027 le operazioni relative alla vendita, alla consegna, allo scarico e all’importazione di gasolio di origine russa, compresa espressamente l’importazione negli Stati Uniti. La licenza opera rispetto alle attività vietate dai regolamenti contenuti nelle parti 587 e 589 del titolo 31 del Code of Federal Regulations. Il documento, però, non richiama una modifica o un’abrogazione della Public Law 117-109, né presenta una certificazione ai sensi della sua Section 3.

Una prima interpretazione conduce a contestare la legittimità di tale scelta. Il Congresso ha stabilito un divieto e ha disciplinato puntualmente il modo in cui esso può cessare. Un’autorizzazione generale, estesa a un’intera categoria di prodotti e valida per circa sei mesi, rischia di svuotare di significato queste garanzie legislative. Il punto non è che ogni singola licenza sia vietata, ma che l’amministrazione non può presumere di disporre di un potere illimitato di sospendere la legge. Questa è, in sostanza, la critica formulata l’11 ottobre 2026 da sette senatori di entrambi i partiti, secondo i quali la decisione contraddice il divieto del 2022 e non è stata preceduta dalle consultazioni e dalle giustificazioni richieste dal Congresso.

Esiste, tuttavia, un’obiezione giuridica che non sarebbe corretto ignorare. La Section 2 dell’Ending Importation of Russian Oil Act dispone che il divieto sia applicato in modo coerente con le misure attuative dell’Executive Order 14066; quest’ultimo, a sua volta, contempla espressamente il ricorso alle licenze. L’amministrazione potrebbe quindi sostenere che una deroga temporanea rientri nei poteri di attuazione mantenuti dal legislatore e che la procedura della Section 3 riguardi soltanto la cessazione del divieto, non ogni sua eccezione. Resta il problema di stabilire fino a che punto una licenza possa essere ampia senza trasformarsi, nei suoi effetti, in una sospensione sostanziale del divieto legislativo. Il riferimento alle licenze non equivale necessariamente a un’autorizzazione a neutralizzare la legge.

La successiva Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026 (Public Law 119-111, 18 settembre 2026) non risolve automaticamente questa difficoltà. Pur prevedendo nuovi strumenti sanzionatori e dazi, non abroga espressamente il divieto del 2022. La clausola che consente al Presidente di concedere esenzioni, contenuta nella Section 115, riguarda le misure previste dal titolo pertinente della legge del 2026: non costituisce, di per sé, una deroga generale alla Public Law 117-109.

La conclusione richiede dunque prudenza. È certo che la licenza OFAC contempla importazioni statunitensi di gasolio russo che, senza tale autorizzazione, rientrerebbero nel divieto; è altrettanto certo che la legge del 2022 contiene condizioni rigorose per la sua cessazione. Non si può invece affermare, sulla sola base del testo della licenza, che sia già stata definitivamente accertata una violazione della legge: la questione dipende dall’interpretazione del rinvio legislativo ai poteri attuativi dell’Executive Order e dalla distinzione tra deroga temporanea e cessazione del divieto. È proprio questa distinzione a rendere il caso rilevante dal punto di vista costituzionale: fino a dove può arrivare la flessibilità delle sanzioni amministrative quando il Congresso ha deciso di vincolare per legge la politica estera del Presidente?

Fonti primarie e documentazione