Importazioni di gasolio russo: il conflitto tra legge del Congresso e autorizzazione dell’OFAC – Il diritto internazionale in un mondo che cambia

La vicenda del gasolio russo è interessante per una ragione che va oltre la scelta politica di Trump di alleggerire, almeno in questo settore, la pressione su Mosca. Il 9 ottobre 2026 l’Office of Foreign Assets Control (OFAC), l’ufficio del Tesoro statunitense che amministra gran parte delle sanzioni, ha autorizzato una serie di operazioni relative al gasolio di origine russa, compresa la sua importazione negli Stati Uniti. Eppure, dal 2022 esiste una legge del Congresso che vieta proprio l’importazione di prodotti energetici russi. Mi interessa soprattutto questo passaggio: fino a che punto un’amministrazione può utilizzare una licenza per consentire operazioni che il legislatore ha inteso vietare?

Conviene ricordare come si è arrivati a questa situazione. Nel marzo 2022 Biden aveva vietato, con l’Executive Order 14066, l’importazione di petrolio, gas e prodotti petroliferi russi. Trattandosi di un provvedimento presidenziale adottato nell’ambito dei poteri di emergenza economica, l’ordine lasciava spazio a eccezioni definite mediante regolamenti e licenze. Un mese dopo, però, il Congresso intervenne con l’Ending Importation of Russian Oil Act(Public Law 117-109). La sezione 2 della legge vieta l’importazione dei prodotti russi classificati nel capitolo 27 della tariffa doganale statunitense, fra i quali rientra il gasolio, precisando che il divieto opera in modo coerente con gli atti attuativi dell’Executive Order 14066. È una precisazione che conta e che non possiamo ignorare nell’interpretare la legge.

Il Congresso non si limitò, tuttavia, a confermare il divieto. Nella sezione 3 stabilì anche le condizioni per farlo cessare: una certificazione del Presidente relativa, tra l’altro, a un accordo sul ritiro delle forze russe e sulla cessazione delle ostilità accettato dall’Ucraina, all’assenza di una minaccia militare immediata nei confronti degli Stati della NATO e al riconoscimento del diritto degli ucraini a scegliere liberamente il proprio governo. La legge richiede inoltre una consultazione preventiva delle commissioni parlamentari competenti e prevede un termine di novanta giorni prima che la cessazione divenga efficace, durante il quale il Congresso può intervenire. Insomma, il legislatore aveva voluto mantenere un controllo sulla decisione di eliminare il divieto.

Arriviamo così alla General License n. 135, pubblicata dall’OFAC il 9 ottobre 2026. La licenza consente fino al 7 aprile 2027 determinate transazioni legate alla vendita, alla consegna, allo scarico e all’importazione di gasolio russo, menzionando espressamente anche l’importazione negli Stati Uniti. Si riferisce alle operazioni altrimenti vietate dalle parti 587 e 589 del titolo 31 del Code of Federal Regulations e mantiene una specifica esclusione per gli addebiti su determinati conti delle istituzioni finanziarie russe. Non modifica espressamente la legge del 2022 e non contiene la certificazione prevista dalla sua sezione 3. Non stiamo parlando, inoltre, dell’autorizzazione di una singola nave o di una spedizione già individuata, ma di una categoria di operazioni per un periodo di quasi sei mesi.

La critica è comprensibile. L’11 ottobre sette senatori, democratici e repubblicani, hanno contestato pubblicamente la decisione, sostenendo che il Congresso aveva vietato quelle importazioni e che l’amministrazione non aveva rispettato gli obblighi di consultazione e spiegazione. È un’obiezione seria. Vorrei evitare una conclusione troppo sbrigativa: la procedura della sezione 3 riguarda la cessazione del divieto; non è affatto pacifico che debba applicarsi a qualsiasi eccezione temporanea. D’altra parte, la sezione 2 richiama espressamente gli atti di attuazione dell’ordine presidenziale, e quell’ordine contempla il ricorso alle licenze. L’amministrazione può quindi sostenere che il Congresso abbia lasciato sopravvivere una certa flessibilità amministrativa.

È proprio qui che si trova il problema giuridico. Una cosa è prevedere deroghe per gestire casi particolari; un’altra è utilizzare una licenza generale, sufficientemente ampia e duratura, da ridurre in misura significativa l’efficacia di un divieto legislativo. Non basta chiamarla «temporanea» per risolvere la questione. Occorre chiedersi che cosa la licenza autorizzi concretamente e se l’effetto pratico sia ancora quello di amministrare il divieto oppure, di fatto, di sospenderlo per un intero settore merceologico. Su questo punto è difficile sostenere che la risposta sia già scritta nella legge, in un senso o nell’altro.

Aggiornamento del 18 ottobre 2026. Nel frattempo è intervenuto un altro provvedimento. Con l’Executive Order del 16 ottobre, Trump ha dato attuazione alle disposizioni tariffarie del Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026 e, contemporaneamente, ne ha sospeso l’applicazione esercitando il potere di waiver previsto dalla sezione 115 della stessa legge. Il provvedimento è significativo per comprendere la linea politica dell’amministrazione, ma non risolve il problema di cui stiamo parlando. Il potere di deroga previsto dal Graham Act del 2026 non equivale a un’autorizzazione generale a superare il distinto divieto introdotto dal Congresso nel 2022. Confondere questi due piani porterebbe a una conclusione giuridicamente poco convincente.

Non credo quindi che si possa liquidare la licenza OFAC come sicuramente illegittima sulla sola base della sua esistenza. Non mi convince nemmeno l’idea che il richiamo ai poteri amministrativi di autorizzazione basti a chiudere la discussione. Dietro il caso del gasolio russo c’è una questione costituzionale più ampia, che riguarda il rapporto tra Congresso e Presidente nella politica delle sanzioni: quando la flessibilità concessa all’esecutivo per applicare una legge finisce per incidere sulla scelta che il Congresso ha compiuto, bisogna domandarsi dove passi il limite. È questo, più del singolo carico di gasolio, il punto centrale.

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