Read in EnglishLe risoluzioni del Consiglio di Sicurezza 1267 (1999) e 1373 (2001) sono frequentemente trattate come due componenti della medesima architettura internazionale antiterrorismo. Ciò è corretto a livello funzionale, in particolare per quanto riguarda il finanziamento del terrorismo e il congelamento dei beni. Sul piano giuridico, tuttavia, e questo è il punto che intendo sottolineare, i due quadri operano attraverso tecniche regolatorie sostanzialmente diverse. La distinzione essenziale è che il quadro 1267 costituisce un regime centralizzato di sanzioni mirate delle Nazioni Unite basato su una lista internazionale, mentre la risoluzione 1373 stabilisce obblighi antiterrorismo generali e vincolanti che gli Stati devono attuare attraverso meccanismi giuridici nazionali o sovranazionali.
Entrambe le risoluzioni sono state adottate dal Consiglio di Sicurezza ai sensi del Capitolo VII della Carta. La risoluzione 1267 è stata adottata il 15 ottobre 1999 e inizialmente imponeva misure contro i Talebani, inclusi un congelamento dei beni e restrizioni sugli aeromobili controllati dai Talebani. La risoluzione 1373 è stata adottata all’unanimità il 28 settembre 2001, nell’immediato seguito degli attacchi dell’11 settembre, e dichiara espressamente che il Consiglio agiva ai sensi del Capitolo VII. La forza vincolante delle decisioni del Consiglio di Sicurezza discende dall’articolo 25 della Carta, in base al quale gli Stati membri convengono di accettare e applicare le decisioni del Consiglio; l’articolo 103 stabilisce inoltre che gli obblighi derivanti dalla Carta prevalgono in caso di conflitto con obblighi derivanti da altri accordi internazionali.
1. Risoluzione 1267: un regime sanzionatorio centralizzato dell’ONU
Il sistema originato dalla risoluzione 1267 ha subito una trasformazione sostanziale. Inizialmente era diretto contro i Talebani. Risoluzioni successive hanno esteso e affinato le misure; nel 2011, le risoluzioni 1988 e 1989 hanno separato il regime sanzionatorio per i Talebani da quello per Al-Qaida, e la risoluzione 2253 (2015) ha ampliato quest’ultimo per includere l’ISIL (Da’esh). Il quadro contemporaneo è pertanto formalmente noto come regime sanzionatorio 1267/1989/2253 ISIL (Da’esh) e Al-Qaida.
La sua caratteristica distintiva, e quella che ritengo essenziale per comprendere l’intera architettura, è l’esistenza di una lista sanzionatoria delle Nazioni Unite. Individui, gruppi, imprese ed entità che soddisfano i relativi criteri di inserimento sono designati attraverso il Comitato sanzioni 1267/1989/2253 del Consiglio di Sicurezza. Una volta inclusi nella Lista sanzioni ISIL (Da’esh) e Al-Qaida, sono soggetti a misure che ogni Stato membro dell’ONU deve attuare.
Nell’ambito del quadro attuale riaffermato dalla risoluzione 2734 (2024), le sanzioni consistono in un congelamento dei beni, divieto di viaggio ed embargo sulle armi. Lo stesso Comitato del Consiglio di Sicurezza descrive queste come le tre misure applicabili alle persone ed entità che figurano nella lista.
Il presupposto giuridico è pertanto una designazione effettuata a livello internazionale. Gli Stati non determinano autonomamente se una persona già presente nella lista ONU debba essere sottoposta alle sanzioni: sono tenuti a dare effetto alla designazione del Consiglio di Sicurezza nei propri ordinamenti giuridici interni. Ciò produce un grado comparativamente elevato di uniformità. Una persona inserita nella lista è, in linea di principio, soggetta ai medesimi obblighi sanzionatori fondamentali in ogni Stato membro.
Il regime è istituzionalmente supportato dall’Analytical Support and Sanctions Monitoring Team, mentre l’inserimento e la cancellazione dalla lista, le esenzioni e le questioni di attuazione sono trattate dal Comitato sanzioni. Una caratteristica procedurale particolarmente importante è l’Ufficio dell’Ombudsperson, creato dalla risoluzione 1904 (2009). Esso fornisce una procedura indipendente e imparziale attraverso la quale individui ed entità possono chiedere la rimozione dalla lista ISIL (Da’esh) e Al-Qaida. Il suo mandato attuale scade il 17 giugno 2027.
Le misure hanno carattere preventivo anziché penale. Una condanna penale non è un prerequisito per l’inserimento nella lista. La questione rilevante è se i criteri di inserimento stabiliti dal Consiglio di Sicurezza siano soddisfatti. Questo carattere preventivo spiega sia il valore operativo del regime sia l’importanza attribuita alle garanzie procedurali, alle esenzioni e al riesame della cancellazione.
2. Risoluzione 1373: un sistema decentralizzato di obblighi vincolanti
La risoluzione 1373 adotta un approccio fondamentalmente diverso. Non stabilisce una lista ONU dei terroristi e non conferisce al Comitato antiterrorismo il potere di designare individui o entità.
Piuttosto, il Consiglio di Sicurezza impone obblighi generali a tutti gli Stati. In particolare, gli Stati devono prevenire e reprimere il finanziamento del terrorismo; criminalizzare la fornitura o la raccolta intenzionale di fondi per atti terroristici; congelare senza indugio i fondi e le risorse economiche delle persone che commettono, tentano di commettere, partecipano o facilitano atti terroristici; e vietare che fondi, attività finanziarie, risorse economiche e servizi correlati siano messi a disposizione di tali persone ed entità associate.
La risoluzione 1373 si estende anche ben oltre il congelamento dei beni. Richiede agli Stati, tra l’altro, di astenersi dal sostenere le persone coinvolte in atti terroristici, reprimere il reclutamento, eliminare la fornitura di armi ai terroristi, negare rifugio sicuro, rafforzare i controlli alle frontiere e potenziare la cooperazione penale, di polizia e giudiziaria.
La differenza strutturale cruciale è che il Consiglio di Sicurezza definisce l’obbligo di agire, ma non identifica centralmente ogni persona nei confronti della quale l’obbligo deve essere applicato. Gli Stati devono pertanto creare meccanismi interni — o, ove appropriato, sovranazionali — capaci di designare persone ed entità e congelarne i beni. Il CTED nota espressamente che il meccanismo di congelamento dei beni richiesto dalla risoluzione 1373 differisce dal meccanismo stabilito dalle risoluzioni 1267, 1989 e 2253.
Questa distinzione è anche esplicitamente riflessa nelle recenti linee guida ONU, che differenziano tra sanzioni nazionali derivanti dall’attuazione della risoluzione 1373 e sanzioni finanziarie mirate amministrate dall’ONU nell’ambito del regime sanzionatorio ISIL (Da’esh) e Al-Qaida. La terminologia del FATF segue la stessa logica: una “persona o entità designata” può essere qualcuno inserito nella lista del Comitato 1267 o qualcuno designato da una giurisdizione nazionale o sovranazionale ai sensi della risoluzione 1373.
3. Funzioni istituzionali diverse: Comitato sanzioni versus CTC
La distinzione istituzionale è altrettanto importante.
Il Comitato 1267/1989/2253 è un comitato sanzioni. Designa persone ed entità, amministra la lista sanzionatoria, esamina le esenzioni e le richieste di cancellazione, supervisiona l’attuazione e lavora con il Monitoring Team.
Il Comitato antiterrorismo (CTC) istituito dalla risoluzione 1373 svolge una funzione diversa. Monitora come gli Stati attuano la risoluzione. Il suo Direttorato esecutivo, il CTED, conduce valutazioni di esperti, dialogo sull’attuazione e visite nei paesi. Il CTC non mantiene una “lista 1373” globale e non funziona come un’autorità internazionale di designazione.
Di conseguenza, non esiste neppure un equivalente 1373 dell’Ombudsperson 1267. Il riesame delle designazioni adottate nell’ambito dei meccanismi nazionali o sovranazionali di attuazione della 1373 è principalmente disciplinato dalle garanzie procedurali e giurisdizionali del pertinente ordinamento giuridico interno o regionale.
4. Ambito di applicazione dei due sistemi
Il regime 1267 è al contempo più centralizzato e più specificamente mirato. Il suo ambito personale attuale è connesso all’ISIL (Da’esh), Al-Qaida e individui, gruppi, imprese ed entità associati.
La risoluzione 1373 ha un ambito sostanziale potenzialmente più ampio. I suoi obblighi riguardano gli atti terroristici e il finanziamento del terrorismo in generale e non si limitano alle persone associate all’ISIL o ad Al-Qaida. Una persona può pertanto essere soggetta a un congelamento dei beni nazionale in attuazione della risoluzione 1373 anche se non è mai apparsa nella lista 1267.
È possibile anche il contrario: una persona inserita nella lista del regime 1267 può simultaneamente soddisfare i criteri per una designazione nazionale adottata nell’ambito del meccanismo di attuazione della 1373 di uno Stato. I due sistemi sono pertanto complementari anziché mutuamente esclusivi.
5. La differenza nelle sanzioni stesse
Il regime 1267 associa un pacchetto definito di misure alla designazione ONU:
| 1267/1989/2253 | Risoluzione 1373 | |
|---|---|---|
| Lista sanzioni ONU | Sì | No |
| Chi identifica il bersaglio? | Comitato sanzioni del Consiglio di Sicurezza | Autorità nazionali o sovranazionali |
| Congelamento dei beni | Sì | Sì |
| Divieto di viaggio connesso alla designazione | Sì | Nessuna lista individuale di divieto di viaggio a livello ONU |
| Embargo sulle armi connesso alla designazione | Sì | Nessuna lista individuale di embargo sulle armi a livello ONU |
| Obblighi antiterrorismo più ampi | Accessori al regime sanzionatorio | Elemento centrale della risoluzione |
| Organo di monitoraggio ONU | Comitato sanzioni + Monitoring Team | CTC + CTED |
| Meccanismo ONU individuale di cancellazione | Ombudsperson | Nessun meccanismo equivalente |
Sarebbe tuttavia inesatto affermare che la risoluzione 1373 non contenga obblighi relativi alle armi o al movimento. Il paragrafo 2 richiede agli Stati di eliminare la fornitura di armi ai terroristi e di adottare misure volte a prevenire il movimento dei terroristi attraverso controlli efficaci alle frontiere. La differenza è strutturale: si tratta di obblighi generali degli Stati, anziché di un divieto di viaggio e un embargo sulle armi individualizzati automaticamente collegati a un inserimento centrale nella lista ONU.
6. Designazione centralizzata versus attuazione decentralizzata
La distinzione può pertanto essere ridotta a una proposizione:
Nel sistema 1267, le Nazioni Unite determinano chi viene inserito nella lista e gli Stati attuano le conseguenze. Nella risoluzione 1373, le Nazioni Unite determinano cosa gli Stati devono fare, mentre gli Stati o le autorità sovranazionali competenti stabiliscono i meccanismi attraverso i quali i singoli bersagli vengono identificati e sanzionati.
Questa distinzione incide non solo sulla fonte della designazione ma anche sul riesame procedurale, la supervisione istituzionale, il grado di uniformità internazionale e la relazione tra ordinamento giuridico internazionale e interno.
Il regime 1267 crea un’architettura sanzionatoria transnazionale relativamente uniforme poiché un singolo inserimento nella lista ONU attiva obblighi in tutti gli Stati membri. La risoluzione 1373 crea invece quella che può essere descritta come una rete decentralizzata di sistemi antiterrorismo nazionali e regionali, soggetti a obblighi comuni del Consiglio di Sicurezza ma attuati attraverso procedure nazionali diverse.
7. Conclusione giuridica
È preferibile non descrivere le risoluzioni 1267 e 1373 semplicemente come due regimi sanzionatori ONU paralleli.
Il quadro 1267/1989/2253 è un regime di sanzioni mirate del Consiglio di Sicurezza in senso istituzionale stretto: possiede una lista sanzionatoria ONU, un meccanismo internazionale di designazione, un comitato sanzioni, una struttura di monitoraggio e una procedura internazionale di cancellazione.
La risoluzione 1373 è un quadro antiterrorismo vincolante del Capitolo VII con una funzione normativa più ampia. Obbliga gli Stati a istituire meccanismi penali, amministrativi, finanziari e di cooperazione contro il terrorismo e, in particolare, a mantenere sistemi nazionali o sovranazionali per le sanzioni finanziarie mirate. Il Consiglio di Sicurezza pertanto legifera l’obbligo, ma la designazione individuale avviene ordinariamente al di sotto del livello ONU.
I due quadri, nella mia lettura, svolgono funzioni complementari: il 1267 fornisce una lista globale centralizzata e sanzioni uniformi contro l’ISIL, Al-Qaida e attori associati; il 1373 obbliga gli Stati a costruire un sistema antiterrorismo più ampio e più flessibile capace di raggiungere gli attori terroristici al di là di quella lista.
