Read in EnglishLa politica sanzionatoria dell’Unione europea si è gradualmente spostata oltre il modello tradizionale di misure restrittive dirette contro particolari paesi. Una delle espressioni più chiare di questo sviluppo è il regime globale di sanzioni dell’UE in materia di diritti umani, istituito nel dicembre 2020 per consentire all’Unione di colpire individui ed entità responsabili di gravi violazioni e abusi dei diritti umani ovunque si verifichino.
Il significato del regime risiede precisamente nel suo carattere globale e tematico. Il Consiglio non ha bisogno di istituire un quadro sanzionatorio geografico separato ogni volta che si verificano gravi violazioni in un determinato paese. Funzionari statali, comandanti militari, organi di sicurezza, imprese private, gruppi armati e altri attori non statali possono tutti essere designati nell’ambito dello stesso quadro giuridico se i criteri pertinenti sono soddisfatti.
A settembre 2026, le misure restrittive ai sensi del regime si applicano a 151 individui e 45 entità.
Dalle sanzioni per paese a un regime globale
Prima del 2020, l’UE poteva già imporre misure restrittive in risposta a violazioni dei diritti umani, ma tali misure erano generalmente inserite in regimi sanzionatori definiti geograficamente. Inserimenti in lista legati ai diritti umani continuano ad esistere oggi all’interno di regimi specifici per paese riguardanti, tra gli altri, Bielorussia, Iran, Myanmar, Russia, Sudan, Siria e Venezuela.
Il regime globale di sanzioni in materia di diritti umani ha introdotto una logica diversa.
Invece di partire da un determinato Stato, parte dalla natura e gravità della condotta. La questione decisiva è se un individuo o un’entità sia responsabile di, coinvolto in, sostenga o sia associato a gravi violazioni o abusi dei diritti umani che ricadono nell’ambito di applicazione del regime.
Il risultato è uno strumento sanzionatorio genuinamente orizzontale. Lo stesso quadro giuridico può quindi essere utilizzato contro attori operanti in contesti geografici e politici molto diversi.
Questa caratteristica spiega anche perché il regime viene talvolta informalmente descritto come il meccanismo sanzionatorio “Magnitsky” dell’UE. Il paragone, tuttavia, non dovrebbe oscurare un’importante differenza giuridica: lo strumento dell’UE è formalmente un regime globale di sanzioni in materia di diritti umani e, a differenza del quadro statunitense Global Magnitsky, non stabilisce un corrispondente fondamento sanzionatorio generale dell’UE per la grave corruzione. Lo stesso Parlamento europeo ha in passato chiesto che la corruzione fosse affrontata attraverso un ulteriore quadro sanzionatorio dell’UE.
L’architettura giuridica
Il regime è stato istituito il 7 dicembre 2020 attraverso due strumenti complementari:
Decisione del Consiglio (PESC) 2020/1999, adottata sulla base dell’articolo 29 TUE; e
Regolamento del Consiglio (UE) 2020/1998, adottato sulla base dell’articolo 215 TFUE.
La Decisione definisce il quadro PESC e le categorie di condotta e di persone che possono essere colpite. Il Regolamento dà effetto nell’ordinamento giuridico dell’UE alle restrizioni economiche e finanziarie, inclusi il congelamento dei beni e il divieto di mettere fondi o risorse economiche a disposizione delle persone e delle entità inserite nella lista.
Questa architettura a due stadi è caratteristica delle sanzioni autonome dell’UE. Le misure che riguardano l’ammissione nel territorio degli Stati membri restano all’interno della Decisione PESC, mentre le restrizioni economiche che richiedono un’applicazione uniforme in tutta l’Unione sono attuate mediante Regolamento.
Il regime opera pertanto all’intersezione tra i poteri di politica estera dell’Unione e gli obblighi giuridici direttamente applicabili imposti agli operatori economici nell’ambito dell’ordinamento giuridico interno.
Quali violazioni dei diritti umani sono coperte?
Il quadro giuridico non copre automaticamente ogni violazione dei diritti umani.
L’articolo 1 della Decisione 2020/1999 e l’articolo 2 del Regolamento 2020/1998 identificano espressamente un gruppo centrale di violazioni e abusi particolarmente gravi:
- genocidio;
- crimini contro l’umanità;
- tortura e altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti;
- schiavitù;
- esecuzioni e uccisioni extragiudiziali, sommarie o arbitrarie;
- sparizioni forzate; e
- arresti o detenzioni arbitrari.
Il regime è tuttavia più ampio di questo elenco.
Altre violazioni o abusi dei diritti umani possono ugualmente giustificare misure restrittive ove siano diffusi, sistematici o comunque fonte di seria preoccupazione in relazione agli obiettivi della Politica Estera e di Sicurezza Comune ai sensi dell’articolo 21 TUE.
La legislazione menziona espressamente, tra gli altri esempi:
- tratta di esseri umani;
- abusi dei diritti umani commessi da trafficanti di migranti;
- violenza sessuale e di genere;
- violazioni o abusi della libertà di riunione pacifica e di associazione;
- violazioni o abusi della libertà di opinione e di espressione; e
- violazioni o abusi della libertà di religione o di credo.
Questa distinzione è importante. Certi atti, come la tortura o la schiavitù, ricadono direttamente nelle categorie centrali identificate dalla legislazione. Altre violazioni richiedono una valutazione aggiuntiva della loro scala, carattere sistematico o gravità dalla prospettiva degli obiettivi PESC dell’Unione.
Il Consiglio conserva di conseguenza un significativo grado di valutazione politica, ma tale discrezionalità è esercitata all’interno di criteri di inserimento giuridicamente definiti e resta soggetta ai requisiti del diritto dell’UE.
Chi può essere colpito?
Il regime non è limitato ai funzionari pubblici.
Può applicarsi sia ad attori statali che non statali, ovunque si trovino e indipendentemente dal fatto che le violazioni si verifichino all’interno del loro Stato, in un altro Stato o attraverso i confini.
La legislazione si estende anche oltre la persona che commette direttamente la violazione.
Persone ed entità possono essere inserite nella lista ove siano responsabili di gravi violazioni o abusi dei diritti umani, forniscano supporto finanziario, tecnico o materiale, siano altrimenti coinvolte o siano associate a persone o entità che rientrano nei criteri di inserimento.
Questo approccio più ampio è particolarmente rilevante in situazioni in cui gli abusi dipendono da reti istituzionali o economiche. Una violazione può coinvolgere non solo la persona che la compie fisicamente ma anche strutture militari o di sicurezza, autorità detentive, organizzazioni private, imprese che forniscono risorse o supporto logistico, o organizzazioni che facilitano la condotta in questione.
Il regime può pertanto affrontare sia gli autori che parti dell’infrastruttura che rende possibili gli abusi gravi.
Quali sanzioni vengono imposte?
Le misure restrittive sono mirate piuttosto che globali.
Gli individui inseriti nella lista sono soggetti a un divieto di viaggio, che impedisce loro l’ingresso o il transito nel territorio degli Stati membri dell’UE, fatte salve le eccezioni contenute nel quadro giuridico.
Sia gli individui che le entità sono soggetti a un congelamento dei beni.
Inoltre, alle persone e agli operatori economici dell’UE è vietato mettere fondi o risorse economiche a disposizione, direttamente o indirettamente, delle persone o entità inserite nella lista o a loro beneficio.
Le conseguenze pratiche si estendono pertanto considerevolmente oltre il congelamento dei conti bancari. Le “risorse economiche” ai sensi del diritto sanzionatorio dell’UE comprendono beni suscettibili di essere utilizzati per ottenere fondi, beni o servizi. Gli obblighi di conformità incidono di conseguenza su banche, imprese e altri operatori dell’UE che devono assicurare di non mettere direttamente o indirettamente risorse a disposizione delle parti designate.
Garanzie umanitarie
Come per gli altri regimi sanzionatori dell’UE, l’Unione ha progressivamente sviluppato meccanismi volti a prevenire che le restrizioni finanziarie mirate ostacolino l’attività umanitaria legittima.
Nell’aprile 2024, il Consiglio ha modificato il regime globale di sanzioni in materia di diritti umani per introdurre un’esenzione umanitaria specifica da determinate restrizioni sul congelamento dei beni per categorie di attori umanitari. La riforma è stata ispirata dall’approccio adottato nella Risoluzione 2664 (2022) del Consiglio di Sicurezza dell’ONU.
L’esenzione copre, a determinate condizioni, organismi quali programmi e agenzie delle Nazioni Unite, organizzazioni titolari di un Certificato di partenariato umanitario dell’UE, organizzazioni umanitarie riconosciute dagli Stati membri e determinate agenzie nazionali specializzate.
Per altri operatori umanitari, meccanismi di deroga restano disponibili attraverso le competenti autorità nazionali.
Questo sviluppo è giuridicamente significativo perché illustra lo sforzo di conciliare due obiettivi che possono altrimenti entrare in tensione: mantenere l’efficacia dei congelamenti mirati dei beni limitando al contempo le conseguenze indesiderate per l’assistenza umanitaria e i bisogni umani fondamentali.
I primi inserimenti
L’esistenza del quadro non ha di per sé prodotto automaticamente designazioni.
I primi inserimenti sono stati adottati il 2 marzo 2021, quando il Consiglio ha imposto misure restrittive a quattro funzionari russi in connessione con gravi violazioni dei diritti umani, inclusi arresto e detenzione arbitrari e repressione delle libertà di riunione pacifica, associazione, opinione ed espressione nel contesto del trattamento di Alexei Navalny e delle proteste correlate.
Solo tre settimane dopo, il 22 marzo 2021, il Consiglio ha adottato un pacchetto molto più ampio che copriva undici individui e quattro entità associati a violazioni in Cina, Corea del Nord, Libia, Russia, Sud Sudan ed Eritrea.
Queste prime decisioni hanno immediatamente dimostrato il carattere globale dello strumento. Un unico regime sanzionatorio veniva utilizzato in risposta a violazioni non correlate commesse in diverse regioni del mondo.
Un regime sempre più utilizzato in situazioni molto diverse
Dal 2021, il Consiglio ha progressivamente ampliato la portata degli inserimenti.
Il regime è stato utilizzato in risposta a violazioni e abusi riguardanti Afghanistan, Haiti, Iran, Myanmar, Corea del Nord, Russia e Sud Sudan. È stato applicato anche a individui ed entità collegati al Gruppo Wagner, ad attori connessi alla morte di Alexei Navalny e ad abusi contro detenuti ucraini, a coloni israeliani estremisti responsabili di gravi abusi contro i palestinesi, a persone che ostacolavano l’assistenza umanitaria a Gaza, ad Hamas e alla Jihad islamica palestinese in relazione alla violenza sessuale e di genere durante gli attacchi dell’ottobre 2023, ad attori collegati all’ex regime al-Assad e a operatori di centri di truffa nel Sud-Est asiatico.
La diversità di queste situazioni mostra perché il carattere orizzontale dello strumento è importante. L’elemento giuridico comune non è la geografia, l’ideologia o l’affiliazione istituzionale. È il presunto coinvolgimento in condotte che soddisfano i criteri in materia di diritti umani stabiliti dal quadro sanzionatorio.
La significativa espansione del 2026
Lo sviluppo del regime è proseguito nel 2026.
Il 28 maggio 2026, il Consiglio ha imposto ulteriori misure restrittive a tre individui e quattro entità descritti dal Consiglio come coloni israeliani estremisti e organizzazioni che li sostengono. Il Consiglio ha collegato le designazioni ad abusi gravi e sistematici contro i palestinesi in Cisgiordania, incluse condotte che incidono sull’integrità fisica e mentale, sulla proprietà, sulla vita privata e familiare, sulla libertà di religione o di credo e sull’istruzione.
Il 13 luglio 2026, ulteriori quindici individui e un’entità sono stati designati in relazione a gravi violazioni dei diritti umani contro prigionieri di guerra ucraini e detenuti civili nei territori ucraini occupati e in Russia. Secondo il Consiglio, la condotta includeva tortura e altri trattamenti crudeli, inumani o degradanti.
Il regime si è spostato in un campo ancora molto diverso il 30 luglio 2026, quando sette persone e tre entità sono state sanzionate in connessione con centri di truffa operanti nel Sud-Est asiatico. Il Consiglio ha fatto riferimento alla tratta di esseri umani, alla tortura e ad altri trattamenti crudeli, inumani o degradanti nei confronti di individui trafficati o ingannati e costretti a entrare in compound, detenuti e obbligati a partecipare a frodi online.
Questi ultimi inserimenti sono particolarmente interessanti dal punto di vista giuridico. Dimostrano che il regime globale di sanzioni in materia di diritti umani non è confinato a modelli convenzionali di repressione statale. Può anche essere impiegato contro strutture criminali e commerciali transnazionali le cui attività comportino gravi abusi dei diritti umani.
Lo stato del regime a settembre 2026
Secondo i dati attuali del Consiglio, 151 individui e 45 entità sono ora soggetti a misure restrittive ai sensi del regime globale di sanzioni dell’UE in materia di diritti umani.
Il quadro giuridico è stato prorogato nel dicembre 2023 per tre anni, fino all’8 dicembre 2026, mentre i singoli inserimenti sono soggetti a revisione periodica. Nel dicembre 2025, il Consiglio ha inoltre prorogato gli inserimenti esistenti fino all’8 dicembre 2026.
La distinzione merita di essere notata. La continuazione del regime sanzionatorio generale e il mantenimento delle singole designazioni sono questioni correlate ma giuridicamente distinte. Gli inserimenti devono restare giustificati dai criteri applicabili e sono soggetti a revisione continua.
Le sanzioni non sono pene penali
La natura di queste misure richiede anche una certa precisione.
Una designazione sanzionatoria dell’UE non equivale a una condanna penale. Le misure restrittive sono strumenti della Politica Estera e di Sicurezza Comune, concepiti per perseguire obiettivi di politica esterna imponendo restrizioni economiche e alla mobilità mirate.
Il Consiglio deve nondimeno identificare una base fattuale e giuridica sufficiente per ciascun inserimento e fornire motivazioni in grado di sostenere la designazione. Le persone e le entità inserite nella lista possono contestare le misure restrittive dell’UE dinanzi ai tribunali dell’UE.
Questa dimensione giudiziaria è importante. L’efficacia delle sanzioni non può essere separata dai requisiti dello Stato di diritto, inclusa la tutela giurisdizionale effettiva, il rispetto dei diritti procedurali e la necessità che gli inserimenti restino supportati da motivazioni sufficientemente circostanziate.
Il regime globale di sanzioni in materia di diritti umani combina pertanto un considerevole grado di discrezionalità di politica estera con vincoli giuridici derivanti dall’ordinamento costituzionale dell’UE.
Globale, ma non universale nell’applicazione
La parola “globale” descrive l’ambito geografico della competenza giuridica, non una risposta automatica a ogni grave violazione dei diritti umani nel mondo.
Il regime conferisce al Consiglio la capacità di imporre misure restrittive indipendentemente dal luogo in cui si verifica la condotta sottostante. Non crea un obbligo di imporre sanzioni ogni volta che i criteri sostanziali appaiono soddisfatti.
Gli inserimenti effettivi restano il risultato del processo decisionale PESC.
Ciò lascia inevitabilmente spazio a questioni relative a coerenza, selettività e prioritizzazione politica. Tali questioni non sono peculiari di questo regime; sono inerenti all’uso delle sanzioni come strumenti di politica estera. Ciò che il quadro del 2020 ha cambiato non è il carattere politico delle decisioni sanzionatorie ma l’architettura giuridica a disposizione dell’Unione quando decide di agire.
Un cambiamento strutturale nella politica sanzionatoria dell’UE
L’importanza più profonda del regime globale di sanzioni dell’UE in materia di diritti umani risiede dunque al di là del numero di individui attualmente inseriti nella lista.
Rappresenta un passaggio da sanzioni organizzate primariamente attorno a crisi territoriali verso sanzioni organizzate attorno a categorie di condotta vietata.
Il regime di sanzioni informatiche segue una logica orizzontale analoga in relazione alle operazioni informatiche malevole. Il regime globale di sanzioni in materia di diritti umani fa lo stesso in relazione alle gravi violazioni e abusi dei diritti fondamentali.
Questo cambiamento conferisce all’Unione una flessibilità sostanzialmente maggiore. Nuovi inserimenti possono essere adottati senza costruire un regime sanzionatorio interamente nuovo per ciascun paese interessato, mentre attori statali e non statali possono essere affrontati all’interno dello stesso quadro giuridico.
Al contempo, e questo merita di essere sottolineato, tale flessibilità attribuisce maggiore importanza alla qualità del processo di inserimento individuale. Man mano che la portata geografica e sostanziale delle sanzioni orizzontali si espande, le questioni relative a prove, responsabilità, associazione, proporzionalità, effetti umanitari e controllo giurisdizionale diventano sempre più centrali.
Il regime globale di sanzioni dell’UE in materia di diritti umani è di conseguenza più di un altro elenco di individui ed entità designati. È una tappa importante nella trasformazione delle misure restrittive dell’UE in strumenti capaci di affrontare particolari forme di condotta attraverso i confini.
Il suo sviluppo dal 2020 — e in particolare la considerevole diversificazione del suo utilizzo negli ultimi anni — dimostra come la protezione dei diritti umani sia diventata una base sempre più autonoma per la politica sanzionatoria dell’UE.
