La dottrina unwilling or unable nel diritto internazionale

1. Il problema giuridico

La dottrina unwilling or unable («non disposto o non in grado») viene invocata per sostenere che uno Stato che abbia subito un attacco armato da parte di un gruppo armato non statale possa usare la forza contro tale gruppo nel territorio di un altro Stato, anche senza il consenso di quest’ultimo, qualora lo Stato territoriale non voglia o non sia in grado di neutralizzare la minaccia. Le due condizioni sono alternative, non cumulative. Si pensi, ad esempio, a un gruppo armato organizzato che conduca attacchi oltre frontiera partendo da una regione ormai sottratta al controllo dello Stato nel cui territorio si trova.

La difficoltà giuridica nasce dall’intersezione tra il divieto dell’uso della forza sancito dall’art. 2, par. 4, della Carta delle Nazioni Unite, il diritto di legittima difesa previsto dall’art. 51 e la sovranità dello Stato territoriale. Il semplice fatto che un attacco provenga dal territorio dello Stato B non significa che quell’attacco sia giuridicamente attribuibile allo Stato B.

2. Due questioni giuridiche distinte

La prima questione è se un attacco di gravità sufficiente, compiuto da un attore non statale, possa costituire un attacco armato ai sensi dell’art. 51 anche quando la condotta non sia attribuibile a uno Stato. La seconda è se, ammettendo una risposta affermativa alla prima domanda, la legittima difesa possa essere esercitata nel territorio di uno Stato non consenziente che non sia responsabile dell’attacco. La dottrina unwilling or unable riguarda principalmente la seconda questione. Richiamarla non consente, di per sé, di risolvere la prima.

Non ogni atto terroristico o rischio per la sicurezza raggiunge la soglia dell’attacco armato. La dottrina, inoltre, non costituisce di per sé un fondamento per attacchi preventivi contro minacce ipotetiche o remote. L’invocazione della legittima difesa contro attacchi imminenti pone ulteriori questioni controverse.

3. Le due condizioni della dottrina

Unwilling indica, secondo le formulazioni proposte dai sostenitori della dottrina, il rifiuto o la mancata volontà dello Stato territoriale di adottare misure efficaci contro il gruppo armato, pur disponendo dei mezzi per farlo. Tale atteggiamento non può essere desunto automaticamente da un disaccordo sulle politiche antiterrorismo o da un’accusa non dimostrata di mancata cooperazione. Né il fatto che lo Stato territoriale sia considerato unwilling prova, di per sé, che abbia diretto, controllato o sostenuto l’attacco del gruppo, oppure che ne sia internazionalmente responsabile.

Unable indica invece l’incapacità concreta dello Stato territoriale di adottare misure efficaci contro il gruppo armato, anche quando vi sia la volontà di intervenire. L’esempio più frequente è la perdita del controllo effettivo sulla regione dalla quale il gruppo opera. Questa incapacità non costituisce automaticamente una violazione del diritto internazionale: l’obbligo di esercitare la dovuta diligenza (due diligence) non va confuso con una garanzia assoluta di impedire ogni atto ostile proveniente dal proprio territorio. L’incapacità di agire non riduce, inoltre, i diritti sovrani dello Stato interessato.

Le formulazioni più restrittive della dottrina richiedono una valutazione fondata su elementi concreti: gravità degli attacchi, effettivo controllo del territorio, capacità e condotta delle autorità territoriali, possibilità di cooperazione, eventuali richieste di assistenza e disponibilità di misure meno intrusive. Non esistono, tuttavia, una procedura o uno standard probatorio universalmente accettati per applicare questo criterio.

4. Un’applicazione della necessità, non un’eccezione autonoma

Il governo degli Stati Uniti ha presentato il criterio unwilling or unable come un’applicazione del requisito della necessitàdella legittima difesa. Se lo Stato territoriale è in grado di affrontare efficacemente la minaccia, un’operazione militare oltre frontiera non sarebbe necessaria; se invece non vuole o non può realmente farlo, un intervento difensivo diretto potrebbe diventare necessario. Secondo questa ricostruzione, la dottrina mirerebbe a circoscrivere, non a eliminare, il rispetto della sovranità territoriale.

Questa impostazione non fa venir meno gli altri presupposti della legittima difesa. Occorre anzitutto accertare un attacco armato di sufficiente gravità. L’uso della forza deve essere necessario e proporzionato alla finalità difensiva, anche quanto a estensione, durata e intensità. L’art. 51 prevede inoltre, separatamente, che le misure adottate nell’esercizio della legittima difesa siano immediatamente comunicate al Consiglio di sicurezza. Un’operazione punitiva o l’occupazione del territorio di un altro Stato non diventano lecite semplicemente perché presentate come una risposta al terrorismo.

Resta però l’obiezione fondamentale: perché la necessità di contrastare un attore non statale dovrebbe conferire il titolo giuridico per usare la forza nel territorio di uno Stato terzo non consenziente? La necessità può delimitare l’esercizio di un diritto, ma è proprio controverso se possa anche giustificare un’ingerenza nella sovranità di uno Stato terzo.

5. La Siria e Daesh: il precedente principale

L’applicazione più discussa della dottrina risale al settembre 2014. Gli Stati Uniti avviarono attacchi contro ISIS/ISIL (Daesh) in Siria e, nella lettera del 23 settembre 2014 al Segretario generale delle Nazioni Unite (S/2014/695), invocarono l’art. 51, anche a titolo di legittima difesa collettiva dell’Iraq, sostenendo che il governo siriano non fosse disposto o non fosse in grado di impedire l’utilizzo del proprio territorio per condurre attacchi.

La distinzione territoriale è decisiva. Il governo iracheno aveva consentito alle operazioni militari sul proprio territorio. Le operazioni condotte dagli Stati Uniti e dai loro alleati in Siria non godevano, invece, del consenso del governo siriano. La richiesta irachena di legittima difesa collettiva non risolveva, da sola, la diversa questione della liceità dell’uso della forza nel territorio siriano.

Altri Stati partecipanti ricorsero ad argomentazioni comparabili, ma non sempre identiche. La Germania, nella lettera del 10 dicembre 2015 (S/2015/946), sottolineò l’assenza di controllo effettivo del governo siriano sulle parti del territorio occupate da ISIL, sostenendo che gli Stati attaccati a partire da quelle aree potessero esercitare la legittima difesa anche senza il consenso della Siria. Il Regno Unito, invece, nella lettera del 7 settembre 2015 (S/2015/688), invocò la legittima difesa individuale e collettiva senza enunciare espressamente la formula unwilling or unable. Sarebbe quindi inesatto attribuire a tutti i membri della coalizione una giustificazione giuridica uniforme.

La risoluzione 2249 (2015) del Consiglio di sicurezza invitò gli Stati ad adottare le misure necessarie contro Daesh, conformemente al diritto internazionale. Non conferì tuttavia in modo chiaro un’autonoma autorizzazione all’uso della forza ai sensi del Capitolo VII, né stabilì la dottrina unwilling or unable come regola vincolante.

6. La giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia

Nella sentenza Attività militari e paramilitari in e contro il Nicaragua (Nicaragua c. Stati Uniti, 1986), la Corte internazionale di giustizia esaminò a quali condizioni l’invio, da parte di uno Stato o per suo conto, di bande armate che svolgano operazioni di gravità sufficiente, per dimensioni ed effetti, possa costituire un attacco armato. La decisione è fondamentale per comprendere il ruolo del coinvolgimento statale nell’impostazione tradizionale, ma non esaurisce il dibattito odierno sui gruppi non statali che agiscono autonomamente.

Nel parere sulle Conseguenze giuridiche della costruzione di un muro nel territorio palestinese occupato (2004), al paragrafo 139, la Corte richiamò l’art. 51 nel contesto di un attacco armato di uno Stato contro un altro e sottolineò che le minacce invocate da Israele provenivano da un territorio sottoposto al suo controllo. Questo ragionamento va letto nel contesto specifico del parere. Alcune opinioni individuali criticarono una lettura eccessivamente restrittiva dell’art. 51.

Nella sentenza Attività armate sul territorio del Congo (Repubblica democratica del Congo c. Uganda, 2005), ai paragrafi 146–147, la Corte rilevò che non era stata fornita una prova soddisfacente dell’attribuibilità alla Repubblica democratica del Congo degli attacchi invocati dall’Uganda e che non ricorrevano i presupposti della legittima difesa da questa invocata. Soprattutto, la Corte dichiarò espressamente di non pronunciarsi sulla questione se, e a quali condizioni, attacchi su larga scala condotti da forze irregolari potessero far sorgere il diritto di legittima difesa. La sentenza non può dunque essere citata come riconoscimento del criterio unwilling or unable; non risolve però neppure ogni possibile ipotesi di attacco da parte di attori non statali.

Le risoluzioni 1368 e 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza richiamarono il diritto naturale di legittima difesa all’indomani degli attentati dell’11 settembre. Non stabilirono espressamente il criterio unwilling or unable.

7. Diritto consuetudinario e posizione del Messico del 2025

Per stabilire se la dottrina sia divenuta una norma consuetudinaria occorre esaminare la prassi degli Stati e la relativa opinio juris. I sostenitori ritengono che si sia sviluppata una prassi significativa di interventi difensivi extraterritoriali, accompagnata da giustificazioni giuridiche. I critici richiamano invece la limitata uniformità delle posizioni statali, le opposizioni espresse e la difficoltà di interpretare il silenzio come accettazione.

Un contributo ufficiale particolarmente significativo è il documento A/79/719–S/2025/26, trasmesso dal Messico alle Nazioni Unite il 10 gennaio 2025 e distribuito il 13 gennaio. Il Messico respinge espressamente la dottrina quale fondamento ammissibile per invocare l’art. 51 e mette in guardia contro interpretazioni unilaterali ed estensive della legittima difesa. La sua posizione va oltre il rifiuto del solo criterio unwilling or unable: al paragrafo 25 contesta anche che gli attacchi compiuti da gruppi armati irregolari, senza attribuzione a uno Stato, possano qualificarsi come attacchi armati ai fini dell’art. 51. Il Messico contesta pertanto entrambe le tesi giuridiche distinte all’inizio di questo articolo. Il documento rappresenta la posizione giuridica del Messico, non una decisione vincolante o una determinazione istituzionale delle Nazioni Unite per il solo fatto di essere stato distribuito come documento ufficiale dell’Organizzazione.

Anche la dottrina scientifica è divisa. Lucy V. Jordan sostiene che il criterio abbia acquisito natura consuetudinaria; Olivier Corten ritiene che non abbia ottenuto un’accettazione sufficientemente generale. Nicholas Tsagourias, in uno studio del 2025, considera a sua volta non consolidato lo status giuridico del criterio e propone una diversa ricostruzione. Secondo questa impostazione, la legittima difesa sarebbe una norma primaria che consente una risposta difensiva a un attacco armato indipendentemente dall’identità del suo autore; l’autore prende inoltre in esame la possibilità che essa operi come circostanza escludente l’illiceità rispetto a violazioni incidentali della sovranità dello Stato territoriale. Si tratta di una tesi dottrinale, non di una soluzione definitivamente riconosciuta dalla giurisprudenza internazionale. Sarebbe quindi inesatto presentare il criterio come una regola incontestata del diritto internazionale positivo.

8. Le principali obiezioni

Sovranità territoriale. L’incapacità di controllare un gruppo armato non equivale al consenso a operazioni militari straniere; non comporta neppure, automaticamente, l’attribuzione allo Stato territoriale della condotta del gruppo.

Valutazione unilaterale. È spesso lo stesso Stato che intende usare la forza a stabilire se lo Stato territoriale sia unwillingo unable. In mancanza di criteri probatori e procedurali condivisi, il rischio di abusi è considerevole.

Espansione dell’art. 51. Una generica minaccia terroristica, o la sola presenza di un gruppo armato, non devono essere confuse con un attacco armato che raggiunga la soglia di gravità richiesta.

Limiti della necessità. Dimostrare che un’operazione sarebbe utile, o perfino indispensabile sul piano operativo, non basta, da solo, a chiarire quale sia il fondamento giuridico per oltrepassare le frontiere di uno Stato non consenziente.

9. La distinzione rispetto al diritto internazionale umanitario

La dottrina riguarda lo ius ad bellum, non lo ius in bello. Anche un atto di legittima difesa lecito ai sensi del diritto internazionale deve rispettare il diritto internazionale umanitario quando esista un conflitto armato. La scelta degli obiettivi, il principio di distinzione, la proporzionalità degli attacchi e le precauzioni devono essere valutati autonomamente. Viceversa, la liceità di un attacco contro un determinato obiettivo secondo il diritto internazionale umanitario non autorizza, di per sé, a usare la forza nel territorio di un altro Stato. Può inoltre trovare applicazione il diritto internazionale dei diritti umani, secondo i suoi specifici criteri di giurisdizione.

10. Un caso pratico per gli studenti

Un gruppo armato organizzato G, insediato nello Stato B, lancia ripetuti attacchi di vasta portata contro lo Stato A. B condanna le attività di G, ma non controlla più la regione dalla quale il gruppo opera. A progetta attacchi circoscritti contro i depositi di armi di G, senza il consenso di B.

Un sostenitore del criterio unwilling or unable potrebbe affermare che l’incapacità di B rende necessario l’intervento difensivo di A. Un critico domanderebbe, invece, se l’attacco armato compiuto da G possa giustificare il superamento della frontiera di B, quando la condotta del gruppo non sia attribuibile a B e quest’ultimo non abbia prestato il proprio consenso. Entrambe le posizioni devono comunque esaminare separatamente la gravità degli atti di G, l’applicabilità dell’art. 51, i requisiti di necessità e proporzionalità, l’obbligo di comunicazione al Consiglio di sicurezza e le regole del diritto umanitario applicabili agli specifici attacchi.

Conclusioni

La dottrina unwilling or unable affronta un problema operativo reale: uno Stato può subire attacchi armati gravi provenienti da territori sui quali lo Stato sovrano non riesce più a esercitare un controllo effettivo. La risposta giuridica, tuttavia, deve tenere conto sia della sicurezza dello Stato vittima sia dei diritti dello Stato territoriale. Il criterio resta un’interpretazione controversa, sostenuta da alcuni Stati e studiosi, ma contestata quanto a fondamento giuridico, contenuto e natura consuetudinaria.

Fonti essenziali

Fonti primarie e posizioni ufficiali

Dottrina