Il Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act del 2026

Il Congresso degli Stati Uniti ha approvato il Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026, il più significativo pacchetto legislativo di nuove sanzioni contro la Russia adottato dall’inizio della seconda amministrazione Trump. Intitolata al senatore Lindsey Graham, che era stato uno dei principali promotori dell’iniziativa prima della sua morte nel luglio 2026, la legislazione espande notevolmente l’architettura della coercizione economica statunitense nei confronti della Federazione Russa. La sua portata si estende ben oltre il modello tradizionale delle sanzioni finanziarie mirate. Combina misure dirette contro le istituzioni statali russe, gli attori finanziari, il settore energetico, la base industriale della difesa e la cosiddetta flotta ombra con un sistema rafforzato di sanzioni secondarie rivolte ad attori di paesi terzi che mantengono significative relazioni economiche con la Russia.

Il settore energetico occupa un posto centrale nel nuovo regime. La legislazione colpisce le transazioni che coinvolgono petrolio, gas naturale, gas naturale liquefatto, prodotti petroliferi, carbone e uranio russi, prevedendo al contempo misure contro entità e reti coinvolte nel trasporto, nell’assicurazione e nel finanziamento delle esportazioni energetiche russe. Particolare attenzione è dedicata ai meccanismi volti a eludere le restrizioni esistenti, compreso l’uso di navi e strutture intermediarie associate alla flotta ombra russa. La legislazione rafforza inoltre le misure contro gli attori che sostengono la base industriale della difesa russa, comprese le società e gli individui coinvolti nella fornitura di tecnologie a duplice uso, apparecchiature di produzione avanzate e altri beni in grado di contribuire alla produzione militare russa.

L’aspetto più innovativo della legislazione risiede nell’integrazione della politica tariffaria nel meccanismo delle sanzioni secondarie. La legge autorizza, e in determinate circostanze impone, l’imposizione di dazi fino al 100 per cento sulle merci importate negli Stati Uniti da paesi terzi che rimangono tra i principali acquirenti di energia russa o che svolgono un ruolo significativo nel facilitare l’elusione delle sanzioni. Il meccanismo non si limita a tassare i prodotti energetici di origine russa. Piuttosto, rende l’accesso al mercato statunitense stesso una fonte di leva nei confronti di Stati terzi le cui relazioni commerciali con la Russia sono considerate incompatibili con la politica sanzionatoria degli Stati Uniti.

La legislazione identifica, in particolare, i cinque maggiori importatori per volume di petrolio greggio russo, i cinque maggiori importatori di gas naturale russo e i principali paesi coinvolti nell’agevolazione dell’evasione delle restrizioni applicabili al petrolio russo. Tali determinazioni sono soggette a revisione periodica. La legge introduce pertanto un meccanismo dinamico in cui l’esposizione alle misure commerciali statunitensi dipende non semplicemente da un rapporto giuridico diretto con gli Stati Uniti, ma dalla natura e dalla portata delle relazioni economiche di un paese terzo con la Russia.

Da una prospettiva giuridica e sistemica, questo rappresenta uno sviluppo significativo. La legislazione sfuma ulteriormente la distinzione convenzionale tra diritto delle sanzioni e politica commerciale. I dazi, tradizionalmente intesi come strumenti di politica commerciale, sono qui impiegati come strumenti di coercizione economica volti a influenzare la condotta di Stati terzi e di attori economici privati al di fuori degli Stati Uniti. L’effetto pratico è quello di trasformare l’accesso al mercato statunitense in un meccanismo centrale di applicazione della politica sanzionatoria.

Questo sviluppo evidenzia anche il carattere sempre più extraterritoriale delle sanzioni economiche statunitensi. Mentre le sanzioni primarie regolano le transazioni che coinvolgono persone o entità soggette alla giurisdizione statunitense, le sanzioni secondarie mirano a influenzare il comportamento di attori stranieri collegando conseguenze economiche avverse a condotte che si verificano al di fuori del territorio statunitense e che, in molti casi, non coinvolgono alcun soggetto statunitense. Il nuovo meccanismo tariffario estende questa logica dalle singole società e istituzioni finanziarie a intere economie nazionali. Uno Stato che continui ad acquistare quantità sostanziali di energia russa potrebbe pertanto trovarsi a fronteggiare restrizioni significative che incidono sulle sue più ampie esportazioni verso gli Stati Uniti.

Al contempo, la legislazione conserva un considerevole margine di discrezionalità presidenziale. Sebbene diverse disposizioni siano formulate in termini obbligatori una volta soddisfatti i criteri legali, la legge attribuisce anche al Presidente il potere di deroga qualora la sospensione o la mancata applicazione delle misure sia ritenuta conforme all’interesse nazionale degli Stati Uniti. L’efficacia del regime dipenderà pertanto non soltanto dal testo legislativo, ma anche dalla sua attuazione da parte del ramo esecutivo, compresa l’identificazione dei paesi interessati, il livello dei dazi effettivamente imposti e l’utilizzo delle deroghe presidenziali.

La legislazione è particolarmente significativa perché illustra una più ampia convergenza tra politica sanzionatoria, politica commerciale e sicurezza nazionale. Strumenti economici che in precedenza erano trattati come appartenenti a campi regolatori distinti vengono sempre più combinati all’interno di un’unica architettura di statecraft economico. Sotto questo profilo, il Graham Act può essere inteso non semplicemente come un’ulteriore espansione delle sanzioni imposte alla Russia, ma come parte di una più ampia trasformazione delle tecniche giuridiche attraverso cui gli Stati Uniti cercano di esercitare pressione economica a livello internazionale.

Le implicazioni sono potenzialmente importanti per il diritto economico internazionale. L’uso di dazi generalizzati contro paesi terzi solleva questioni relative alla compatibilità di tali misure con gli obblighi in ambito OMC, compresi i principi del trattamento della nazione più favorita e delle consolidazioni tariffarie, nonché la possibile invocazione delle eccezioni di sicurezza nazionale. Più in generale, esso rafforza la tensione tra la struttura territoriale del sistema commerciale multilaterale e il carattere sempre più extraterritoriale delle sanzioni economiche unilaterali.

La legge segna pertanto una tappa importante nell’evoluzione della pratica sanzionatoria statunitense. La sua rilevanza risiede meno nell’aggiunta di singole misure restrittive che nella fusione istituzionale tra strumenti sanzionatori e tariffari. Collegando l’accesso dei paesi terzi al mercato statunitense alle loro relazioni commerciali con la Russia, il Congresso si è orientato verso un modello in cui le restrizioni commerciali funzionano direttamente come sanzioni secondarie. Questo sviluppo potrebbe avere conseguenze ben oltre il contesto russo, in particolare qualora meccanismi analoghi venissero successivamente incorporati nei regimi sanzionatori statunitensi concernenti altri Stati.