Read in EnglishDa quando la Russia ha invaso l’Ucraina, torna periodicamente una proposta presentata come la via più rapida verso la pace: interrompere le forniture di armi e lasciare che le parti trovino un accordo. Meno armi, meno guerra. Il ragionamento ha una semplicità apparente, che dipende però da una domanda lasciata senza risposta: se Mosca non rinunciasse ai propri obiettivi, in quali condizioni Kiev sarebbe chiamata a negoziare? Un Paese che perde progressivamente la capacità di difendersi può davvero rifiutare le condizioni che gli vengono imposte? Un cessate il fuoco può favorire una soluzione politica; può anche consolidare i risultati di un’aggressione, soprattutto se non esistono garanzie credibili contro una sua ripresa. La pace, per chi dovrà viverci, dipende anche dalla libertà di accettare o respingere l’accordo proposto.
Continuare a fornire armi non costituisce di per sé una strategia per porre fine alla guerra. È legittimo interrogarsi sull’efficacia degli aiuti, sui costi, sui rischi di escalation e sulle prospettive di un negoziato. Le medesime domande dovrebbero accompagnare la proposta di interromperli. Se il venir meno dell’assistenza riducesse la capacità ucraina di resistere prima che siano definite condizioni negoziali accettabili e garanzie di sicurezza affidabili, quale risultato concreto si otterrebbe? L’interruzione delle ostilità non dice ancora nulla degli impegni necessari a impedire una nuova aggressione. Senza una risposta su questo punto, l’invito alla pace rischia di essere rivolto soprattutto allo Stato aggredito, al quale si chiede di rinunciare agli strumenti della propria difesa.
A questo argomento politico se ne accompagna spesso uno giuridico: l’Italia, fornendo armamenti all’Ucraina, violerebbe il diritto internazionale e l’articolo 11 della Costituzione. Un’affermazione così generale richiede qualche verifica. La Carta delle Nazioni Unite vieta, all’articolo 2, paragrafo 4, la minaccia e l’uso della forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica degli Stati e riconosce, all’articolo 51, il diritto di legittima difesa individuale e collettiva in caso di attacco armato. La differenza tra aggressore e aggredito ha conseguenze giuridiche precise; la risoluzione ES-11/1 dell’Assemblea generale del 2 marzo 2022 lo conferma con riferimento all’Ucraina. La consegna di armamenti a uno Stato che esercita la legittima difesa non costituisce, per questa sola circostanza, un uso della forza da parte del fornitore. Da qui non discende che ogni forma di assistenza sia lecita. Occorre individuare gli obblighi che regolano i trasferimenti e, separatamente, quelli eventualmente pertinenti alla condizione dello Stato che presta aiuto.
Il Comitato internazionale della Croce Rossa, in un documento del 3 giugno 2024, ricorda che né il diritto internazionale umanitario né il Trattato sul commercio delle armi vietano in quanto tali i trasferimenti di armi a una parte coinvolta in un conflitto armato. È una precisazione importante, da leggere insieme ai limiti che lo stesso CICR richiama. L’articolo 6 del Trattato sul commercio delle armi proibisce, tra l’altro, di autorizzare un trasferimento quando lo Stato sa, al momento dell’autorizzazione, che i materiali sarebbero utilizzati per commettere determinati crimini internazionali. L’articolo 7impone una valutazione dei rischi di gravi violazioni del diritto umanitario o dei diritti umani e, tenuto conto delle possibili misure di mitigazione, il diniego dell’autorizzazione in presenza di un rischio preponderante. Il CICR ricava inoltre dall’articolo 1 comune alle Convenzioni di Ginevra, che impone di rispettare e far rispettare il diritto umanitario, l’obbligo di astenersi dai trasferimenti quando vi sia un rischio chiaro che contribuiscano a violazioni. Il fatto che le armi siano donate da un governo, o destinate a uno Stato che esercita la legittima difesa, non fa venir meno questi vincoli. Per gli Stati membri dell’Unione europea rilevano anche i criteri della posizione comune 2008/944/PESC, come modificata nel 2025.
Lo stesso documento del CICR precisa che la semplice fornitura di armi o equipaggiamenti non rende automaticamente lo Stato fornitore parte del conflitto armato. Nell’ambito di un conflitto armato internazionale, tale qualificazione dipende dal ricorso alla forza armata contro un belligerante, per esempio attraverso la partecipazione effettiva alle operazioni militari. Consegnare munizioni e prendere parte a un attacco sono condotte giuridicamente diverse; per attività di assistenza operativa strettamente integrate nelle ostilità, la valutazione deve confrontarsi con le circostanze concrete. Questa ricostruzione riguarda, tuttavia, la nozione di parte del conflitto ai fini del diritto internazionale umanitario. Non esaurisce la questione degli obblighi di neutralità, che può sorgere anche in assenza di un coinvolgimento diretto nelle operazioni militari.
Il diritto tradizionale della neutralità, parzialmente codificato dalle Convenzioni dell’Aia del 1907, prescrive obblighi di astensione e imparzialità. L’articolo 6 della XIII Convenzione, relativa alla guerra marittima, vieta espressamente allo Stato neutrale la fornitura di navi da guerra, munizioni e materiale bellico; a questa previsione viene generalmente collegata una più ampia regola consuetudinaria relativa alle forniture statali ai belligeranti. Liquidare la neutralità come un problema inesistente sarebbe quindi scorretto. Queste regole furono però elaborate prima che l’ordinamento internazionale vietasse in via generale il ricorso alla forza aggressiva. Dal 1945 il loro rapporto con il jus ad bellum è oggetto di discussione, soprattutto quando l’assistenza viene prestata alla vittima di un’aggressione e il Consiglio di sicurezza non è in grado di intervenire. La Corte internazionale di giustizia, nel parere dell’8 luglio 1996 sulle armi nucleari, paragrafo 89, ha richiamato l’applicabilità del principio di neutralità ai conflitti armati internazionali, facendo salva l’incidenza delle disposizioni pertinenti della Carta ONU. Il significato di questa riserva, nelle circostanze attuali, rimane controverso.
Niccolò Zugliani affronta la questione nel saggio The Supply of Weapons to a Victim of Aggression: The Law of Neutrality in Light of the Conflict in Ukraine, pubblicato nel 2024 sull’European Journal of International Law. Esaminando la prassi successiva all’invasione, osserva che numerosi Stati hanno fornito armi all’Ucraina senza considerarsi belligeranti e senza invocare espressamente un’eccezione alle regole di neutralità. Il sostegno è stato presentato prevalentemente come assistenza all’esercizio della legittima difesa individuale dell’Ucraina, piuttosto che come esercizio della legittima difesa collettiva da parte dei fornitori. In questa prassi Zugliani individua elementi a favore di una condizione di non-belligeranza, nella quale uno Stato può aiutare militarmente la vittima dell’aggressione senza entrare nel conflitto. L’autore non considera tuttavia definitivamente consolidata una corrispondente regola consuetudinaria generale: il comportamento degli Stati che non forniscono assistenza e l’incertezza dell’opinio juris impediscono conclusioni così nette. La non-belligeranza offre una possibile ricostruzione della prassi, senza risolvere ogni difficoltà.
Raphaël van Steenberghe, nel contributo Military Assistance to Ukraine: Enquiring the Need for Any Legal Justification under International Law, pubblicato nel 2023 sul Journal of Conflict and Security Law, imposta il problema in modo diverso. Si domanda anzitutto quando l’assistenza militare, comprensiva eventualmente di attività di intelligence, richieda una giustificazione specifica alla luce del divieto dell’uso della forza, del diritto di neutralità e delle norme sul commercio delle armi. In determinate circostanze tale giustificazione può risultare necessaria; l’assistenza all’esercizio della legittima difesa dell’Ucraina può fornirla, senza cancellare i divieti e le condizioni applicabili ai singoli trasferimenti. Zugliani guarda soprattutto alla prassi e alla possibile evoluzione della posizione degli Stati non belligeranti; van Steenberghe esamina le basi giuridiche dell’assistenza nell’ordinamento vigente. Il dissenso sulle modalità di ricostruzione non consente di sostenere né che ogni fornitura sia lecita né che tutte le forniture siano vietate.
Per l’Italia si aggiunge l’articolo 11 della Costituzione, che ripudia la guerra «come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali» e consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni. Il testo costituzionale non equipara l’aggressione all’assistenza prestata allo Stato che la subisce e non contiene un divieto generale di trasferire armamenti all’estero. Allo stesso tempo, il ripudio della guerra ha un significato costituzionale autonomo, che non può essere ridotto a un semplice rinvio alla Carta ONU. La sua interpretazione richiede di considerare gli articoli 10 e 117 della Costituzione, la distribuzione delle competenze e le garanzie previste per le decisioni degli organi statali. Quali forniture sono autorizzate, da chi e sulla base di quale disciplina? Sono queste le domande alle quali occorre rispondere, prima di qualificare l’articolo 11 come un obbligo di neutralità assoluta.
Il confronto è ben rappresentato da due lavori italiani. Agostina Latino, in L’invio di armi all’Ucraina fra Costituzione e diritto internazionale, pubblicato nel 2024 su DPCE Online, affronta distintamente la cornice costituzionale, le giustificazioni dell’assistenza sul piano internazionale e gli obblighi di neutralità. Giovanni Cavaggion, in Guerra in Ucraina e lettura «costituzionalmente orientata» del principio pacifista, pubblicato nel 2025, contesta tanto la riduzione dell’articolo 11 a una rigida clausola di neutralità quanto la sua totale dipendenza dal diritto internazionale, proponendo una lettura nel sistema complessivo dei principi costituzionali. Non occorre appianare le differenze tra queste ricostruzioni per riconoscere un dato: il ripudio della guerra non può essere invocato come una formula che renda illecita, senza ulteriore argomentazione, qualunque assistenza militare a uno Stato aggredito.
Anche la legislazione italiana impone di essere precisi. La legge 9 luglio 1990, n. 185, all’articolo 1, comma 6, lettera a), disciplina il divieto di esportazione e transito di materiali d’armamento verso Paesi in stato di conflitto armato con espresso riferimento ai principi dell’articolo 51 della Carta ONU. Per le cessioni governative all’Ucraina è intervenuto l’articolo 2-bis del decreto-legge 25 febbraio 2022, n. 14, convertito dalla legge 5 aprile 2022, n. 28: la disposizione ha previsto un’autorizzazione speciale, previo atto di indirizzo delle Camere, in deroga alla legge n. 185 e ad alcune norme dell’ordinamento militare, con decreti ministeriali per determinare le cessioni e obblighi periodici di informazione alle Camere. Il decreto-legge 31 dicembre 2025, n. 201, convertito dalla legge 27 febbraio 2026, n. 27, ha prorogato l’autorizzazione fino al 31 dicembre 2026, assegnando priorità ad alcune categorie di equipaggiamenti, tra cui quelli logistici, sanitari e destinati alla protezione dagli attacchi. La deroga alla disciplina ordinaria identifica la base legislativa delle cessioni governative, distinta da quella delle esportazioni commerciali; non elimina gli obblighi internazionali ed europei e non rende ogni singola fornitura sottratta a controllo.
Anche la prassi italiana mostra quanto sia facile confondere prudenza politica e obbligo giuridico. Paolo Turrini, ricostruendo gli atti e le dichiarazioni del 2024, documenta le limitazioni all’impiego degli armamenti forniti dall’Italia contro obiettivi in territorio russo e l’esclusione di un coinvolgimento diretto nelle ostilità. Tali limitazioni, nella sua lettura, riflettono soprattutto la preoccupazione di evitare un’escalation, anche quando sono richiamate disposizioni costituzionali. Filomena Medea Tulli segue l’evoluzione di questo orientamento nel 2025 e nel 2026: l’assistenza militare prosegue, mentre il Governo insiste maggiormente sulla protezione della popolazione civile, sulla natura difensiva delle forniture e sulle future garanzie di sicurezza, continuando a escludere l’invio di truppe italiane. Questa scelta lessicale e politica non modifica di per sé la qualificazione delle forniture. Definire un’arma «difensiva» non permette neppure di ricavare un divieto generale di colpire obiettivi militari oltre frontiera: la liceità delle operazioni dipende dalle regole applicabili della legittima difesa e del diritto internazionale umanitario. Una limitazione che il Governo sceglie per contenere il rischio politico o strategico non coincide necessariamente con un divieto imposto dal diritto.
Resta quindi possibile discutere se gli aiuti militari debbano proseguire, essere ridotti o cambiare modalità, senza trasformare ciascuna preferenza politica in un precetto costituzionale. Il diritto internazionale umanitario e il Trattato sul commercio delle armi impongono limiti precisi ai trasferimenti, non un divieto generale di sostenere uno Stato coinvolto in un conflitto; il diritto di neutralità presenta questioni più controverse, che devono essere affrontate senza scorciatoie. Neppure l’articolo 11, letto nel suo contesto, impone per il solo fatto dell’esistenza della guerra di abbandonare lo Stato aggredito. Rimane la domanda politica iniziale, alla quale nessuna formula giuridica può sostituire una risposta: se l’Ucraina venisse privata dei mezzi per resistere, quale libertà avrebbe di negoziare e chi garantirebbe il rispetto della pace eventualmente raggiunta? È su questo che dovrebbe misurarsi anche una proposta di interruzione delle forniture. Far affondare chi cerca di restare a galla non assicura che il mare torni calmo.
Fonti e riferimenti
- Nazioni Unite, Carta delle Nazioni Unite, 1945, artt. 2(4) e 51; Assemblea generale, risoluzione ES-11/1, Aggression against Ukraine, 2 marzo 2022.
- Comitato internazionale della Croce Rossa, Arms transfers to parties to armed conflict: what the law says, 3 giugno 2024.
- Trattato sul commercio delle armi, 2 aprile 2013, artt. 6 e 7; Consiglio dell’Unione europea, posizione comune 2008/944/PESC, testo consolidato.
- Convenzione dell’Aia XIII, 18 ottobre 1907, art. 6; Corte internazionale di giustizia, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, parere consultivo dell’8 luglio 1996, par. 89.
- Niccolò Zugliani, «The Supply of Weapons to a Victim of Aggression: The Law of Neutrality in Light of the Conflict in Ukraine», European Journal of International Law, vol. 35, n. 2, 2024, pp. 389–410, doi:10.1093/ejil/chae019.
- Raphaël van Steenberghe, «Military Assistance to Ukraine: Enquiring the Need for Any Legal Justification under International Law», Journal of Conflict and Security Law, vol. 28, n. 2, 2023, pp. 231–251, doi:10.1093/jcsl/krad007.
- Agostina Latino, «L’invio di armi all’Ucraina fra Costituzione e diritto internazionale», DPCE Online, vol. 63, fasc. speciale 1, 2024, doi:10.57660/dpceonline.2024.2156.
- Giovanni Cavaggion, «Guerra in Ucraina e lettura “costituzionalmente orientata” del principio pacifista», Nuovi Autoritarismi e Democrazie: Diritto, Istituzioni, Società, vol. 7, n. 2, 2025, pp. 212–234, doi:10.54103/2612-6672/30190.
- Costituzione italiana, art. 11; legge 9 luglio 1990, n. 185, art. 1.
- Decreto-legge 25 febbraio 2022, n. 14, art. 2-bis, convertito nella legge 5 aprile 2022, n. 28; decreto-legge 31 dicembre 2025, n. 201, convertito nella legge 27 febbraio 2026, n. 27.
- Paolo Turrini, «Italy’s Support to Ukraine’s War Effort: Neither Unconditional Military Aid, Nor Unconditional Peace», Italian Yearbook of International Law, vol. XXXIV (2024), 2025, pp. 432–442; versione online.
- Filomena Medea Tulli, «Continuity and Caution: Italy’s Evolving Legal Approach to Supporting Ukraine», Italy’s Diplomatic and Parliamentary Practice on International Law, 28 settembre 2026, versione online.