Read in EnglishQuesta è, in senso propriamente tecnico, una lettura critica particolarmente utile per gli studenti del mio corso di The Use of Force in International Law al College of Europe di Natolin. Mi riferisco a Might Unmakes Right: The Catastrophic Collapse of Norms Against the Use of Force, un articolo di Oona A. Hathaway e Scott J. Shapiro pubblicato su Foreign Affairs nel numero di luglio-agosto 2025. L’ho trovato interessante soprattutto perché pone una domanda che, quando si insegnano le regole sull’uso della forza, rischia di rimanere sullo sfondo: che cosa accade quando un divieto fondamentale continua a esistere sul piano giuridico, mentre comincia a venir meno la fiducia nella sua effettiva applicazione?
Gli autori partono da un richiamo storico. Per lungo tempo la guerra non era necessariamente considerata una rottura dell’ordine giuridico internazionale. Era uno degli strumenti attraverso i quali gli Stati facevano valere le proprie pretese, riscuotevano crediti, ottenevano concessioni e acquisivano territori. Il passaggio al sistema contemporaneo è stato graduale. Il Patto Briand-Kellogg del 1928 segnò un momento decisivo con la rinuncia alla guerra come strumento di politica nazionale; la Carta delle Nazioni Unite introdusse poi, all’articolo 2, paragrafo 4, il divieto ben più ampio della minaccia e dell’uso della forza nelle relazioni internazionali. È una differenza da non trascurare: la Carta non si è limitata a ripetere con altre parole l’impegno del 1928.
Una conseguenza di questa trasformazione meriterebbe, a mio avviso, maggiore attenzione. La vittoria militare ha cessato di costituire una modalità giuridicamente riconosciuta per acquisire il territorio di un altro Stato. Il principio del non riconoscimento delle acquisizioni territoriali ottenute con la forza implica che un’occupazione o un’annessione non diventino lecite per il solo fatto che lo Stato occupante riesca a mantenere il controllo del territorio. Non significa che le aggressioni territoriali siano scomparse: l’invasione russa dell’Ucraina dimostra tragicamente il contrario. Significa che il controllo di fatto e il titolo giuridico non coincidono più. Nell’ottobre 2022, 143 Stati hanno votato all’Assemblea generale delle Nazioni Unite a favore della risoluzione ES-11/4, che condanna i tentativi russi di annessione di territori ucraini. Quel voto ha un significato giuridico e politico, anche se non ha imposto da solo il ritiro delle truppe.
Hathaway e Shapiro sviluppano poi un’altra osservazione che considero particolarmente utile. Il diritto internazionale influenza il comportamento degli Stati non soltanto attraverso le norme e le istituzioni, ma anche attraverso le aspettative. Un governo che considera la possibilità di ricorrere alla forza deve valutare come reagiranno gli altri: isolamento diplomatico, restrizioni economiche, assistenza militare allo Stato aggredito, iniziative collettive nelle organizzazioni internazionali? Il divieto dell’uso della forza non ha mai operato in un mondo caratterizzato dal suo rispetto assoluto. La sua efficacia pratica è dipesa, in misura considerevole, dalla prevedibilità dei costi associati alla sua violazione. È per questa ragione che gli autori attribuiscono particolare importanza alla condotta delle grandi potenze, Stati Uniti compresi: il loro comportamento modifica anche i calcoli degli altri Stati.
La riflessione sulle sanzioni approfondisce questo punto. Venuta meno la possibilità di considerare la conquista un mezzo legittimo per acquisire ricchezza o far valere pretese, l’interdipendenza economica è divenuta anche uno strumento di pressione. Gli Stati possono reagire a determinate violazioni limitando l’accesso ai mercati, ai capitali e ai benefici della cooperazione internazionale. Gli autori richiamano la logica dell’outcasting, cioè dell’esclusione da alcuni vantaggi della cooperazione anziché del confronto militare. L’intuizione è importante, anche se occorre qualche precisazione giuridica. Le misure adottate dal Consiglio di sicurezza ai sensi dell’articolo 41 della Carta, le misure restrittive unilaterali e le contromisure disciplinate dal diritto della responsabilità internazionale non hanno gli stessi presupposti né lo stesso fondamento giuridico. Il maggiore ricorso alle sanzioni non rende automaticamente lecita, o efficace, qualsiasi misura economica.
Arrivo così al punto sul quale introdurrei una riserva rispetto alla tesi, volutamente provocatoria, dell’articolo. Una crisi dell’effettività del divieto non coincide necessariamente con una crisi della sua validità giuridica. Violazioni ripetute possono erodere la fiducia nel sistema, mettere in evidenza l’applicazione selettiva delle regole e persino contribuire, nel tempo e in presenza della necessaria opinio juris, a mutamenti del diritto consuetudinario. Una violazione, anche grave, non abroga però di per sé l’articolo 2, paragrafo 4, della Carta, né crea una nuova facoltà di fare la guerra. Le reazioni alle aggressioni, comprese le condanne e il rifiuto di riconoscere le acquisizioni territoriali, mantengono un rilievo giuridico. Distinguere tra una norma che perde capacità di orientare i comportamenti e una norma che cessa di esistere mi sembra essenziale.
Questa distinzione aiuta anche a comprendere perché l’articolo 51 della Carta non possa trasformarsi in una clausola generale di deroga. La legittima difesa è un’eccezione giuridicamente delimitata, che presuppone, tra l’altro, un attacco armato e il rispetto dei requisiti di necessità e proporzionalità. La sentenza Nicaragua del 1986 della Corte internazionale di giustizia resta fondamentale anche per la distinzione tra un uso illecito della forza e l’attacco armato, di maggiore gravità, che può fondare la legittima difesa. La convinzione di uno Stato di essere esposto a una minaccia strategica, il desiderio di accedere a determinate risorse o la volontà di modificare gli equilibri regionali non costituiscono, di per sé, una base giuridica sufficiente per un intervento militare.
Trovo inoltre opportuno leggere criticamente la ricostruzione dell’ordine successivo al 1945. Gli Stati Uniti hanno talvolta sostenuto il divieto di conquista e le risposte collettive alle aggressioni; hanno anche partecipato a operazioni militari di legalità profondamente controversa, a cominciare dall’invasione dell’Iraq nel 2003. La relativa diminuzione delle conquiste territoriali tra Stati non si spiega attraverso un’unica causa: deterrenza, trasformazioni politiche, integrazione economica e diritto hanno interagito. Riconoscere questi elementi non riduce l’importanza del divieto. Evita piuttosto di trasformare un argomento storico persuasivo in una narrazione troppo lineare.
Nelle conclusioni, l’articolo si domanda chi possa sostenere il sistema se le grandi potenze non sono più disposte a farlo con coerenza. Gli autori propongono coalizioni più ampie, un ruolo politico più incisivo per l’Assemblea generale e una migliore concertazione delle sanzioni. Sono proposte sulle quali vale la pena riflettere, purché si distingua la riforma auspicata dal diritto vigente. L’Assemblea generale può raccomandare misure collettive, anche secondo la procedura Uniting for Peace, ma non dispone dei poteri del Consiglio di sicurezza di adottare misure coercitive vincolanti ai sensi del capitolo VII. La cosiddetta veto initiative del 2022 prevede un dibattito dell’Assemblea generale dopo un veto; non sostituisce l’autorizzazione del Consiglio di sicurezza.
Dopo questa lettura porrei dunque ai miei studenti una domanda: stiamo assistendo al collasso del divieto dell’uso della forza, oppure alla crescente incapacità delle istituzioni internazionali e degli Stati di garantirne il rispetto, mentre il divieto rimane giuridicamente intatto? Può sembrare una distinzione tecnica. Da essa dipende però il modo in cui definiamo il problema e, di conseguenza, le soluzioni che riteniamo realisticamente praticabili.
