Corte di giustizia (Grande Sezione) 23 ottobre 2007, Parlamento c. Commissione, C-403/05
”
49 Si deve ricordare, anzitutto, che, ai sensi dell’art. 7, n. 1, secondo comma, CE, le istituzioni della Comunità possono agire solo nei limiti delle attribuzioni che sono loro conferite dal Trattato (v., in questo senso, sentenze 13 dicembre 2001, causa C‑93/00, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I‑10119, punto 39, e 14 aprile 2005, causa C‑110/03, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑2801, punto 57).
50 Ai sensi dell’art. 202, terzo trattino, CE, per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti dal Trattato e alle condizioni da quest’ultimo previste, il Consiglio dell’Unione europea conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l’esercizio di tali competenze a determinate modalità e può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze di esecuzione.
51 Nell’ambito di tali competenze, i cui limiti vanno valutati segnatamente con riferimento agli obiettivi generali essenziali della normativa di cui trattasi, la Commissione è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti esecutivi necessari o utili per l’attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con quest’ultima (v., in tal senso, sentenze 17 ottobre 1995, causa C‑478/93, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑3081, punti 30 e 31, e 19 novembre 1998, causa C‑159/96, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I‑7379, punti 40 e 41).
52 Nella fattispecie il Consiglio ha conferito alla Commissione, secondo la formulazione stessa dell’art. 15 del regolamento n. 443/92, il potere di assicurare la gestione dell’aiuto finanziario e tecnico e la cooperazione economica con i paesi in via di sviluppo dell’America Latina e dell’Asia. È in forza di tale competenza di esecuzione che la Commissione ha adottato la decisione impugnata.
53 Come risulta dalla motivazione della decisione impugnata, nonché dall’allegato descrittivo, il progetto deve contribuire agli sforzi della Repubblica delle Filippine diretti a migliorare la sicurezza e la gestione delle sue frontiere in conformità della risoluzione 1373 che mira a combattere il terrorismo e la criminalità internazionale.
54 A tal fine, il progetto è destinato ad attuare misure concrete in quattro settori riguardanti la gestione delle frontiere, vale a dire l’ottimizzazione dei metodi di gestione, la creazione di un sistema informatico, il controllo dei documenti di identità nonché la formazione del personale interessato.
55 Per potersi pronunciare sul ricorso del Parlamento occorre pertanto determinare se un obiettivo quale quello perseguito dalla decisione impugnata, relativa alla lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale, rientri nell’ambito di applicazione del regolamento n. 443/92.
56 È ben vero che gli artt. 177 CE – 181 CE, introdotti dal Trattato UE e riguardanti la cooperazione con i paesi in via di sviluppo, mirano non solo allo sviluppo economico e sociale sostenibile di tali paesi, al loro inserimento armonioso e progressivo nell’economia mondiale e alla lotta contro la povertà, ma anche allo sviluppo e al consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispettando nel contempo gli impegni assunti nell’ambito delle Nazioni Unite e delle altre organizzazioni internazionali.
57 Risulta, inoltre, dalla dichiarazione comune del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione sulla politica di sviluppo dell’Unione europea intitolata «Il consenso europeo» (GU 2006, C 46, pag. 1) che non vi può essere sviluppo sostenibile ed eliminazione della povertà senza pace e senza sicurezza e che il perseguimento degli obiettivi della nuova politica di sviluppo della Comunità passa necessariamente attraverso la promozione della democrazia e del rispetto dei diritti dell’uomo.
58 Così il legislatore comunitario ha deciso, nell’abrogare il regolamento n. 443/92 con il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 dicembre 2006, n. 1905, che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo (GU L 378, pag. 41), di rafforzare il quadro della politica di sviluppo per migliorarne l’efficacia. A tale titolo, il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 15 novembre 2006, n. 1717, che istituisce uno strumento per la stabilità (GU L 327, pag. 1), crea un aiuto comunitario, complementare rispetto a quello fornito grazie all’assistenza esterna, contribuendo in particolare alla prevenzione in materia di fragilità degli Stati interessati. Secondo il sesto ‘considerando’ di quest’ultimo regolamento, si deve tener conto della dichiarazione del Consiglio europeo 25 marzo 2004 sulla lotta contro il terrorismo, nella quale esso chiede che gli obiettivi della strategia antiterrorismo siano integrati nei programmi di assistenza esterna. Ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), di tale regolamento la Commissione è oramai abilitata a garantire la gestione dell’assistenza tecnica e finanziaria nell’ambito del potenziamento delle competenze delle autorità che partecipano alla lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata, accordando priorità, in particolare, alle misure di sostegno concernenti lo sviluppo e il potenziamento della legislazione antiterrorismo, del diritto doganale e del diritto dell’immigrazione.
59 Resta pur sempre il fatto che è pacifico che il regolamento n. 443/92 non contiene alcun riferimento esplicito alla lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale. A pari titolo, va sottolineato che la proposta di modifica del regolamento n. 443/92, presentata dalla Commissione nel 2002 (COM 2002/0340 def. del 2 luglio 2002) e diretta ad introdurre nell’ambito di applicazione di tale regolamento, tra l’altro, la lotta contro il terrorismo, non è stata approvata.
60 La Commissione considera tuttavia che la decisione impugnata poteva essere validamente adottata sulla base del regolamento n. 443/92 in quanto il progetto contribuisce direttamente al potenziamento delle capacità istituzionali del paese interessato e tale ambito d’azione compare esplicitamente tanto agli artt. 5 e 6 di tale regolamento, relativi all’aiuto finanziario tecnico, quanto agli artt. 7 e 8 del medesimo regolamento, riguardanti la cooperazione economica.
61 A tale riguardo, per quanto attiene all’aiuto finanziario e tecnico, dall’art. 5 del regolamento n. 443/92 si evince che il sostegno alle istituzioni nazionali dei paesi in via di sviluppo non costituisce un fine in se stesso, ma uno strumento per potenziare la loro capacità di gestione delle politiche e dei progetti di sviluppo nei settori ai quali tale regolamento accorda un’importanza particolare, vale a dire, segnatamente, il settore rurale, la sicurezza alimentare, la protezione dell’ambiente, la lotta contro la droga, la dimensione culturale dello sviluppo, la protezione dell’infanzia e le questioni demografiche. Orbene, il potenziamento delle capacità amministrative delle autorità responsabili della gestione delle frontiere al fine di lottare contro il terrorismo e la criminalità internazionale non può essere considerato compreso in uno degli ambiti d’azione rientranti in tale regolamento.
62 Per quanto riguarda il fatto che l’art. 6 del regolamento n. 443/92 miri ad estendere ai paesi in via di sviluppo relativamente più progrediti l’aiuto finanziario e tecnico di cui all’art. 5 in settori e casi specifici, in particolare il potenziamento istituzionale dell’amministrazione pubblica, risulta dall’art. 1, terza frase, di tale regolamento che l’aiuto in questione deve contribuire al potenziamento degli obiettivi enumerati in tale disposizione. Di conseguenza, per l’aiuto finanziario e tecnico ivi previsto, neppure il potenziamento istituzionale di cui all’art. 6 del regolamento n. 443/92 costituisce un fine in sé.
63 La Commissione non può neppure trarre argomento dal fatto che il progetto miri ad aumentare la stabilità e la sicurezza interne della Repubblica delle Filippine.
64 È ben vero che la gestione delle frontiere, in linea di principio, è atta ad aumentare la stabilità e la sicurezza interne del paese interessato, consentendo di migliorare i controlli per quanto riguarda, in particolare, il traffico d’armi e di stupefacenti nonché la tratta di esseri umani, attività che costituiscono innegabilmente gravi ostacoli allo sviluppo economico e sociale. Si deve nondimeno necessariamente constatare che non solo il regolamento n. 443/92 non fa in alcun modo riferimento alla stabilità e alla sicurezza interne, ma che inoltre non sussiste alcuna indicazione che consenta di concludere che tali obiettivi siano implicitamente considerati dal detto regolamento, che, nel suo settimo ‘considerando’, definisce, tra le nuove priorità, l’ambiente, la dimensione umana dello sviluppo e la cooperazione economica in un’ottica di reciproco interesse.
65 Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, è irrilevante sapere che decisioni analoghe alla decisione impugnata sarebbero state adottate in base al regolamento n. 443/92 e che quest’ultimo include materie, quali la lotta antidroga, il cui impatto sulla stabilità e la sicurezza interne del paese interessato sarebbe equiparabile a quello che avrebbe la lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale. Da un lato, infatti, la valutazione delle competenze di esecuzione della Commissione deve farsi in considerazione degli elementi caratteristici di ciascuna decisione, i quali, nella fattispecie, non consentono di giustificare l’adozione della decisione impugnata in base agli artt. 5 e 6 del regolamento n. 443/92 e, dall’altro, contrariamente alla lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale, la lotta antidroga è espressamente prevista agli artt. 5 e 6 di tale regolamento.
66 Per quanto attiene al potenziamento istituzionale in materia di cooperazione economica cui si riferisce la Commissione, risulta dagli artt. 7 e 8 del regolamento n. 443/92 che la cooperazione economica deve contribuire a rendere l’ambiente economico, legislativo, regolamentare e sociale più favorevole agli investimenti e allo sviluppo. Nei limiti in cui ogni azione di cooperazione, per il fatto stesso del finanziamento che interverrà, in linea di principio è atta ad avere un impatto sulla situazione economica del paese considerato, un progetto di potenziamento istituzionale, per essere ammissibile a titolo della cooperazione economica, deve distinguersi per la sussistenza di un nesso diretto con il suo scopo di potenziare gli investimenti e lo sviluppo.
67 Nondimeno, nella fattispecie, come ha sottolineato l’avvocato generale ai paragrafi 101 e 102 delle sue conclusioni, nessun elemento della decisione impugnata consente di determinare in che modo l’obiettivo perseguito dal progetto sarebbe idoneo a contribuire effettivamente a rendere l’ambiente più favorevole agli investimenti e allo sviluppo economico.
68 Risulta da tutto quel che precede che la decisione impugnata persegue un obiettivo in materia di lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale che esorbita dall’ambito della politica di cooperazione allo sviluppo perseguito dal regolamento n. 443/92, cosicché la Commissione ha superato i limiti delle competenze di esecuzione conferitele dal Consiglio nell’art. 15 di tale regolamento.
69 La decisione impugnata deve pertanto essere annullata per questo motivo.
70 In tali circostanze, non è necessario esaminare l’argomento, avanzato in subordine dal Parlamento nella replica, attinente all’incompetenza della Commissione ad impegnare le spese necessarie al finanziamento del progetto.”
“La decisione della Commissione delle Comunità europee recante approvazione di un progetto relativo alla sicurezza delle frontiere della Repubblica delle Filippine da finanziare mediante la linea 19 10 02 del bilancio generale delle Comunità europee (Philippine Border Management Project, n° ASIA/2004/016-924) è annullata.”