Atti regolamentari e impugnazione da parte dei privati

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE JULIANE KOKOTT presentate il 17 gennaio 2013 Causa C?583/11 P

Inuit Tapiriit Kanatami e a. contro Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea

Secondo l’Avvocato generale il Tribunale avrebbe correttamente deciso che l’attenuazione, con il Trattato di Lisbona, dei requisiti in presenza dei quali i singoli possono impugnare gli atti giuridici dell’Unione di portata generale dinanzi al giudice dell’Unione non si applica agli atti legislativi.

“a) L’interpretazione data dal Tribunale alla nozione di «atti regolamentari»

30. La nozione di «atto regolamentare» non è definita in alcun punto dei Trattati. Come sottolinea giustamente il Tribunale, è certo che si dovrà sempre trattare di atti giuridici europei di portata generale (14). Ciò però non significa necessariamente che tutti gli atti giuridici europei di portata generale siano allo stesso tempo atti regolamentari.

31. In particolare sarebbe avventato presumere che tutti i regolamenti siano allo stesso tempo atti regolamentari, a prescindere che si tratti di atti legislativi o no. Pur essendo innegabile, in alcune versioni linguistiche dei Trattati, una certa somiglianza tra la nozione di «regolamento» ai sensi dell’articolo 288, secondo comma, TFUE e quella di «atto regolamentare» di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE (15), se si equiparassero le nozioni di «regolamento» e «atto regolamentare» sulla base selettiva di alcune versioni linguistiche del TFUE si trascurerebbe il fatto che i Trattati europei sono ormai ugualmente vincolanti in 23 lingue diverse (articolo 55, paragrafo 1, TUE, e articolo 358 TFUE). In molte lingue ufficiali dell’Unione non si può affatto parlare di affinità etimologica tra le nozioni di «regolamento» e di «atto regolamentare» (16).

32. Date queste premesse, si deve muovere dal presupposto che l’espressione «atto regolamentare» sia una nozione di diritto europeo sui generis, per interpretare la quale si dovrà tener conto tanto della finalità della disposizione interessata del Trattato, quanto del contesto in cui si inserisce (17) e della sua genesi. Certo, finora la genesi in particolare non ha svolto alcun ruolo nell’interpretazione del diritto primario perché gran parte dei travaux préparatoires dei Trattati istitutivi non era disponibile. Quest’ambito è stato però radicalmente trasformato dalla prassi di insediare convenzioni incaricate di preparare le modifiche ai Trattati e da quella di rendere pubblici i mandati delle conferenze intergovernative. La maggiore trasparenza nella fase che precede le modifiche ai Trattati apre nuove possibilità per la loro interpretazione. Queste non dovrebbero restare inutilizzate come strumento integrativo allorché, come in questo caso, il significato di una norma continui a essere oscuro dopo che se ne siano considerati la lettera, il contesto e la finalità perseguita(18).

33. La riformulazione dell’ex articolo 230, quarto comma, CE da parte del vigente articolo 263, quarto comma, TFUE aveva indubbiamente per finalità di estendere la tutela dei diritti individuali ampliando le possibilità delle persone fisiche e giuridiche di esperire ricorso contro gli atti giuridici di portata generale dell’Unione (19). Se considerata di per sé, tale finalità conforta un’interpretazione estensiva della nozione di «atti regolamentari» (20).

34. Va tuttavia ricordato che gli estensori del Trattato di Lisbona hanno ottenuto lo scopo di rafforzare la tutela dei diritti individuali non solo ampliando per le persone fisiche e giuridiche le possibilità di ricorso diretto ai sensi della terza ipotesi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, ma anche perseguendo in parallelo, con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, il rafforzamento della tutela dei diritti individuali offerta dai giudici nazionali nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.

35. La lettura congiunta dell’articolo 263, quarto comma, TFUE e dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE permette di concludere che le possibilità del singolo di ottenere tutela giurisdizionale contro gli atti giuridici dell’Unione di portata generale non devono necessariamente sempre consistere nella facoltà di adire direttamente i giudici dell’Unione.

36. Il fatto che vi siano differenze specialmente nei requisiti di ricevibilità del ricorso di annullamento, a seconda che quest’ultimo abbia ad oggetto un atto legislativo oppure un atto regolamentare, emerge peraltro dal combinato disposto dei diversi paragrafi dell’articolo 263 TFUE. Il primo tratta di «atti legislativi» mentre il quarto, che qui interessa, fa riferimento ad «atti regolamentari». Queste differenze di scelta terminologica, che non si possono ritenere casuali, sono piuttosto espressione del fatto che, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, alle diverse categorie di ricorrenti spettano da sempre possibilità di ricorso diretto di portata diversa.

37. Mentre i ricorrenti privilegiati, ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, TFUE e i ricorrenti che lo sono parzialmente, ai sensi dell’articolo 263, terzo comma, TFUE sono legittimati a proporre ricorso contro tutti i tipi di atti dell’Unione citati nel primo comma, atti legislativi inclusi, la legittimazione attiva diretta delle persone fisiche e giuridiche di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE è da sempre limitata a determinati tipi di atti dell’Unione. Una possibilità di ricorso semplificato è concessa dalla terza ipotesi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE solo contro gli atti regolamentari e non contro gli atti legislativi. Come evidenzia correttamente il Tribunale, anche in futuro i singoli potranno impugnare direttamente atti legislativi solo in via eccezionale e nell’ambito della seconda ipotesi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE cioè a condizione che l’atto legislativo li riguardi direttamente e individualmente (21).

38. Il fatto che al singolo non siano date possibilità semplificate per ricorrere direttamente contro gli atti legislativi è spiegabile in particolare con la legittimità democratica particolarmente forte della legislazione parlamentare. Di conseguenza, la distinzione tra atti legislativi e non legislativi sotto il profilo della tutela giurisdizionale non può essere liquidata come mero formalismo e si fonda invece su una distinzione qualitativa. In molti ordinamenti nazionali le possibilità di ricorso diretto dei singoli contro le leggi approvate dal Parlamento sono inesistenti o limitate.

39. Il fatto che a tutt’oggi nel sistema dei Trattati europei non siano attribuite ai singoli possibilità di ricorso semplificate contro gli atti legislativi trova conferma se si include nelle riflessioni la genesi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Questa norma, che risale ai lavori della Convenzione europea, in origine doveva far parte del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (22) («Trattato costituzionale»), come articolo III?365, quarto comma.

40. In virtù dei suoi articoli da I?33 a I?37, il Trattato costituzionale poggiava su una distinzione e un’articolazione gerarchica chiare tra atti legislativi e non legislativi, nel cui ambito il «regolamento europeo» era classificabile esclusivamente nella seconda categoria in quanto «atto non legislativo di portata generale» (articolo I?33, paragrafo 1, quarto comma, prima frase, del Trattato costituzionale). Se quindi l’articolo III?365, paragrafo 4, del Trattato costituzionale trattava della possibilità per le persone fisiche e giuridiche di ricorrere contro gli «atti regolamentari», era manifesto che ciò riguardasse solo gli atti non legislativi. Ciò è confermato anche dai documenti della Convenzione europea relativi all’articolo III?270, paragrafo 4, del progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (23), cioè la norma che poi si è ritrovata nel Trattato costituzionale come articolo III?365, paragrafo 4. Secondo tali documenti la formulazione «atti giuridici di portata generale», pur essendo stata discussa dalla Convenzione, alla fine è stata scartata e sostituita definitivamente dalla nozione meno ampia di «atti regolamentari», destinata a esprimere la distinzione tra atti legislativi e non legislativi (24).

41. Il fatto che, in quasi tutte le versioni linguistiche (25), il testo dell’articolo III?365, paragrafo 4, del Trattato costituzionale sia stato ripreso alla lettera dal Trattato di Lisbona porta a concludere che anche nell’attuale articolo 263, quarto comma, TFUE non si intendano gli atti legislativi laddove si parla di atti regolamentari. Ciò trova chiara espressione soprattutto nelle numerose versioni linguistiche del Trattato FUE in cui, per individuare gli «atti regolamentari», si ricorre a una formulazione che fa pensare all’emanazione di norme da parte non tanto dell’organo legislativo quanto dell’organo esecutivo (26).

42. Il Trattato di Lisbona certo non sistematizza né articola gerarchicamente gli atti giuridici dell’Unione in modo paragonabile al Trattato costituzionale. Nel sistema del Trattato UE e del Trattato FUE gli atti legislativi possono assumere anche la forma di regolamenti, ai sensi dell’articolo 288, secondo comma, TFUE. Attualmente la distinzione tra atti legislativi e non legislativi ha un significato per lo più procedurale, per esempio negli articoli 290, primo comma, e 297 TFUE.

43. Stanti tali differenze tra il Trattato costituzionale e i Trattati oggi in vigore, si potrebbe teoricamente ipotizzare di attribuire un significato diverso alla nozione di «atti regolamentari» di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE – in linea con la proposta dei ricorrenti – e di intenderla in senso più ampio di quanto non fosse nelle intenzioni della Convenzione europea e degli estensori del Trattato costituzionale, in modo da poter annoverare tra gli atti regolamentari anche gli atti legislativi.

44. Tale interpretazione estensiva della nozione di «atti regolamentari» sarebbe però difficile da conciliare con il mandato della Conferenza intergovernativa del 2007 che ha negoziato il Trattato di Lisbona. Tale Conferenza era incaricata da un lato di abbandonare il progetto di Costituzione su cui poggiava il Trattato costituzionale (27) e per il resto di non rimettere in questione ciò che si era ottenuto con la firma del Trattato (28). Il contenuto del «prodotto finale» della Conferenza intergovernativa doveva quindi corrispondere per quanto possibile al mancato Trattato costituzionale e se ne doveva discostare per difetto solo in alcuni punti particolarmente simbolici (29).

45. Ai fini del procedimento di specie va evidenziato in particolare che, secondo il mandato della Conferenza intergovernativa del 2007, andava mantenuta «ferma (…) la distinzione tra atti legislativi e non legislativi e relative conseguenze» (30).

46. Date le premesse è altamente improbabile, né esiste un qualsiasi indizio concreto in tal senso, che la Conferenza intergovernativa intendesse andare oltre il Trattato costituzionale, nello specifico con l’articolo 263, quarto comma, TFUE. Oltretutto ci si sarebbe dovuti attendere dagli estensori del Trattato di Lisbona che avrebbero reso riconoscibile un ampliamento delle possibilità di ricorso dei singoli, rispetto all’articolo III?365, paragrafo 4, del Trattato costituzionale, nella formulazione di tutte le versioni linguistiche dell’articolo 263, quarto comma, TFUE (31), per esempio impiegando la nozione di «atti di portata generale» discussa nella Convenzione europea ma alla fine in tal sede scartata (32). Tanto più che quest’ultima formulazione è di uso assai corrente in altri punti del TFUE (v. articolo 277 TFUE; articolo 288, secondo comma, prima frase, TFUE, e articolo 290, primo comma, TFUE).

47. Nel complesso, pertanto, il Tribunale ha avuto pienamente ragione a interpretare la nozione di «atti regolamentari» nel senso di comprendervi tutti gli atti giuridici dell’Unione di portata generale tranne gli atti legislativi.”

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